ARTÍCULOS
Marina Franco1
Mariana Iglesias2
Resumen: El artículo aborda el recurso al estado de excepción como instrumento de gobiernos democráticos en el Cono Sur durante la década de 1950, entendiéndolo como una situación política que habilita a los poderes instituidos a suspender total o parcialmente el Estado de derecho en casos considerados amenazas al orden interno. En ese marco político, las medidas de los gobernantes quedan legitimadas por una fuerza que está a la vez dentro y fuera del orden legal y se habilita al tratamiento de diversos actores como peligrosos u enemigos de la organización política. Realizaremos un abordaje histórico comparado del recurso al estado de excepción en Argentina, Chile y Uruguay tomando tres coyunturas representativas de cada caso. El enfoque comparativo permitirá la desnaturalización de los tres casos para advertir cómo ciertas lógicas y prácticas políticas propias y específicas de cada sociedad están lejos de ser naturales u obvias y requieren explicación. Además, aspiramos a detectar rasgos comunes de los tres casos que permitan identificar, por un lado, algunos aspectos políticos que puedan ser entendidos como característicos del recurso al estado de excepción y, por el otro, dar cuenta de aspectos históricos y de época propios y más generales del período seleccionado.
Palabras clave: Estado de excepción; Democracia; Argentina; Chile; Uruguay.
State of exception on a comparative scale. Notes on Argentinian, Chilean and Uruguayan cases throughout the 1950s.
Abstract: This article outlines the use of state of emergency measures as an instrument of democratic governments in the Southern Cone during the 1950s, when the political situation enabled the authorities to suspend the rule of law, totally or partially, in cases deemed as a threat to internal order. The application of such measures at once generates a situation in which the governments’ measures are legitimized by a force that is both within and outside the legal framework, and which leads to those perceived as dangerous being seen as enemies of the political system. To this end, we have adopted a comparative historical approach to the use of state of emergency measures in Argentina, Chile and Uruguay, taking three situations as representative examples of each case. By means of a comparative study we show how the patterns of logic and political practice specific to each country are far from normal or clear and require explanation. In addition we have sought to identify what the three cases have in common, that permit us to consider, on the one hand, certain political aspects that can be understood as characteristic of the resort to states of emergency and, on the other, to explain historical aspects both specific to the period in question and more generic as well.
Key words: State of emergency; Democracy; Argentina; Chile; Uruguay.
El estado de excepción a escala comparada. Notas a partir de los casos argentino, chileno y uruguayo durante la década de 1950
En este trabajo abordamos el recurso al estado de excepción como instrumento
político utilizado por gobiernos democráticos3 en el Cono Sur durante
la década de 1950. Entendemos por estado de excepción una situación
política caracterizada por la disposición de instrumentos legales -que denominaremos
genéricamente medidas de excepción- que habilitan a los poderes
instituidos a suspender total o parcialmente el Estado de derecho en casos considerados
como amenazas al orden interno, lo que genera un marco político
de acción en el que las medidas de los gobernantes quedan legitimadas por una fuerza que está al mismo tiempo dentro y fuera del orden legal (Agamben,
2007) y que habilita al tratamiento de los actores considerados peligrosos como
enemigos de la organización política.4
El estado de excepción ha sido un recurso habitual en la historia de los
Estados modernos; su uso ha estado pautado por lógicas históricas y de época
específicas, así como por las particularidades políticas e institucionales de cada
formación política. En los países del Cono Sur, la utilización de diversas medidas
de suspensión del Estado de derecho para mantener el orden interno en
nombre de su preservación ha sido constante a lo largo del XX. Sin embargo,
tal práctica de gobierno ha quedado eclipsada por el peso histórico y de las
memorias sociales de los regímenes dictatoriales de la segunda parte del siglo
XX, y por la construcción dicotómica que suele contraponer democracia con
autoritarismo -como dos regímenes puros y diferentes- al momento de explicar
el devenir político latinoamericano.
Proponemos entonces un abordaje histórico comparado del recurso al
estado de excepción en Argentina, Chile y Uruguay tomando tres coyunturas
como ejemplos representativos de cada caso. Mediante el enfoque comparativo
nos interesa, en primer lugar, realizar un ejercicio de desnaturalización
en tanto la contraposición de los tres casos nacionales permite advertir cómo
ciertas lógicas y prácticas políticas propias y específicas de cada sociedad, habitualmente
entendidas como “datos”, están lejos de ser naturales u obvias y requieren
explicación. En segundo lugar, aspiramos a detectar rasgos comunes a
los tres casos que permitan identificar, por un lado, aspectos políticos que puedan
ser comprendidos como característicos del recurso al estado de excepción
en sí -aunque sin ánimo de proponer leyes generales- y, por el otro, dar cuenta
de aspectos históricos y de época propios y más generales del período elegido.
En función de esta propuesta, daremos cuenta someramente de los elementos
más relevantes de las coyunturas seleccionadas en estos tres países a
lo largo de la década de 1950. Consideramos que es una etapa fructífera para
pensar el problema porque pueden verse en interacción las dinámicas internas
específicas de cada país y el contexto internacional de Guerra Fría, sin que
esta última sea todavía determinante en cuanto a la lucha contra el comunismo emprendida por los distintos sectores políticos nacionales en la década siguiente.
A continuación, presentaremos una breve descripción de cada escenario
nacional a fin de exponer los elementos necesarios para comprender los ejes
de análisis propuestos en el apartado siguiente. Finalmente, recapitularemos
dando cuenta de las líneas de investigación que consideramos necesario desarrollar
a futuro para testear la pertinencia de la propuesta analítica desplegada.
El período enmarcado entre 1951 y 1952 evidenció serios problemas económicos
generados por las oscilaciones en los precios internacionales de los
productos exportables y por las tendencias inflacionarias en el mercado interno.
En ese contexto, entró en vigencia la Constitución sancionada el año anterior
y, con ella, el Consejo Nacional de Gobierno (CNG), una forma de PE colegiado
integrado por nueve miembros, seis asignados al partido más votado en las
elecciones y tres al que le seguía en cantidad de sufragios. De esa manera, el
gobierno quedó integrado por una mayoría batllista, del Partido Colorado,5 y
por un sector del Partido Nacional, el herrerismo.6 Ese año, el Poder Ejecutivo
(PE) recurrió a medidas prontas de seguridad (mps)7 en dos ocasiones. Primero,
en un conflicto protagonizado por el gobierno y por funcionarios del Ministerio
de Salud Pública. Luego, frente a la paralización del transporte de colectivos de
Montevideo. A continuación, nos detendremos en el primero de ellos.
En marzo de 1952, tras rumores de un conflicto encabezado por funcionarios
del Ministerio de Salud Pública en reclamo de aumentos salariales, el CNG hizo una exhortación pública a los trabajadores para que se mantuvieran
en sus puestos de trabajo. Pese a ello, el 19 de marzo los funcionarios declararon
la huelga para exigir que el Parlamento discutiera el proyecto de presupuesto que
el gobierno anterior había elaborado. La medida, impulsada por la Federación de
Funcionarios de Salud Pública y por la Asociación de Técnicos de Salud Pública,
dispuso el cese sucesivo de los servicios por lapsos de 48 horas. Inmediatamente,
el PE dispuso mps arguyendo que la “actitud asumida por los funcionarios de
Salud Pública, en el abandono de sus tareas” configuraba “un estado de conmoción
interna y de subversión institucional, susceptible aún de agravarse”.8 Las
disposiciones fijadas como medidas de seguridad fueron: la intervención de los
hospitales públicos por parte de los efectivos del Ejército; la prohibición de las
reuniones públicas de los funcionarios en conflicto y de la difusión de información
que promocionara la huelga y la suspensión de todos los trabajadores del
Ministerio de Salud Pública que hubieran abandonado su trabajo si no se reintegraban
en un plazo de 24 horas; la adjudicación de la ejecución del decreto a los
Ministerios de Salud Pública, Interior y Defensa Nacional y la habilitación para
que realizaran las contrataciones y los gastos necesarios para ello. Las disposiciones
excepcionales fueron defendidas por los sectores que integraban el PE. En
el Parlamento, contaron con el voto favorable del nacionalismo independiente
y de la Unión Cívica. La oposición estuvo encabezada por el Partido Socialista
y por el Partido Comunista, quienes apoyaron la huelga de los funcionarios de
Salud Pública y su derecho a disponer ese tipo de medidas gremiales. También
se opusieron representantes colorados independientes. Las mps rigieron hasta el
1° de abril, fecha en que se dictó el cese tras el acuerdo alcanzado entre los funcionarios
y el gobierno. El conflicto llegó a su fin mediante la promesa, realizada
por el PE, de que el presupuesto sería tratado en el Parlamento el mes siguiente.
La huelga fue abordada como una situación excepcional por los representantes
partidarios que apoyaron el recurso a partir de una doble argumentación,
expuesta con diferentes matices. El común denominador entre todos esos grupos
políticos estuvo en la convicción de que el gobierno y la sociedad se encontraban
frente a una situación anormal. Por un lado, porque estaba en peligro la
prestación de un servicio que era considerado esencial para la población y, por
el otro, porque los medios a los que habían recurrido los trabajadores podían
afectar la pervivencia de los mecanismos institucionales y legales que se suponían
constitutivos al régimen democrático del país.
En líneas generales, para los representantes batllistas la existencia de un
comité de huelga era la principal fuente de peligro, allí radicaba el germen de una potencial subversión institucional ya que los funcionarios harían uso de instalaciones
estatales desconociendo a sus autoridades legítimas.9 Sin poner esto
en cuestión, otros integrantes del sector enfatizaron que el peligro radicaba en
que los trabajadores pretendieran presionar a las autoridades legítimas para que
actuaran en función de sus intereses, sin respetar los mecanismos institucionales
que regulaban la discusión sobre el presupuesto.10 Desde el herrerismo, tras
destacarse igualmente el peligro institucional que generaba la existencia de un
comité de huelga como autoridad reconocida por los trabajadores, el punto más
esgrimido para enfatizar la gravedad de la situación fue que los médicos habían
abdicado de sus tareas y ello afectaba seriamente a la sociedad.
La noción de complot fue abonada principalmente por los representantes
de la lista 14 del batllismo y coincidió con lo manifestado por el PE, tanto en sus
resoluciones11 como en el Parlamento. En tal sentido, se abordó al movimiento
como un foco de rebelión inicial y se planteó que no era un hecho aislado sino
que se inscribía en otros movimientos que denotaban perfecta coordinación y
cuyo objetivo era poner a prueba las capacidades del Estado en sus diferentes
órbitas. El peligro era la desestabilización del Estado y, con ello, el advenimiento
del totalitarismo, fascista o comunista.12 Así, la defensa de la democracia y de las
instituciones fue el sintagma que permitió articular los distintos posicionamientos
políticos en torno a las mps. Y, en esa línea, la defensa del Estado se justificó
por su carácter democrático.
En este caso, mediante la decisión de encauzar el conflicto entre el PE y
los trabajadores de la salud pública, el gobierno logró, por un lado, inclinar las
negociaciones a su favor y zanjar el conflicto posponiendo su resolución definitiva,
ya que el acuerdo se centró en el compromiso gubernamental de evaluar los
ajustes presupuestarios y no en una definición específica sobre el futuro salarial
de los trabajadores. Por otro lado, la disposición del recurso le permitió al sector
mayoritario del PE contar con el apoyo explícito del principal sector de la oposición
y dejar en evidencia que el espectro político partidario, casi en su totalidad,
tomaba partido por el gobierno en el marco del conflicto. Ello, en una coyuntura
política de especial sensibilidad dado que el nuevo organismo de gobierno
debía demostrar sus aptitudes para garantizar las acciones básicas de todo PE, principalmente la estabilidad del gobierno -lo que éste entendía como orden-,
así como los servicios básicos que prestaba a la población; en este caso, la salud.
Hacia 1957 el gobierno personalista del general Carlos Ibáñez, quien
inició su mandato en 1952 con apoyo de grupos de izquierda, había profundizado
su perfil conservador y el peso que sectores de derecha tenían en su
interior. Las promesas de avanzar en la senda de un nacionalismo económico,
profundizar la justicia social, gobernar por encima de los partidismos y poner
un freno a la inflación le dieron inicialmente el apoyo de las clases medias y
trabajadoras. No obstante, en medio de la pervivencia de desajustes en la balanza
comercial y del incesante aumento de la inflación, la política económica
de Ibáñez terminó cobrando un sesgo ortodoxo que le quitó el apoyo de varios
sectores sociales y políticos. En ese contexto, la inflación se convirtió en uno
de los problemas económicos más evidentes y prioritarios del gobierno (Milos,
2007).
Durante abril de 1957 se produjo un conflicto en el que confluyeron
aspectos de la compleja situación económica -signada por el alza permanente
de la inflación, la caída internacional de los precios del cobre y del salitre, la
tendencia alcista del dólar y el creciente déficit fiscal-, y la confirmación política
del reacomodo de los apoyos con que contaba Ibáñez luego de las elecciones
parlamentarias realizadas en marzo. En esa instancia, el Partido Agrario
Laborista, principal apoyo de Ibáñez, tuvo un magro resultado en relación con
el obtenido por los restantes partidos.
La magnitud de la conflictividad social vivida durante los primeros meses
de 1957 se vio incrementada tras la decisión gubernamental de habilitar el
aumento de las tarifas del transporte público, como consecuencia de las incesantes
demandas de los empresarios, proceso que supuso un conflicto dentro
del gobierno dado que no había unanimidad ministerial en los criterios para
fijar la suba. Finalmente, hacia mediados de marzo, el gobierno aprobó un aumento
cercano al 50% en las tarifas del transporte de los colectivos urbanos y
suburbanos, tanto públicos como privados; aunque los empresarios ya habían
comenzado a cobrar con anticipación tarifas más elevadas. La respuesta de
la población fue prácticamente inmediata con manifestaciones espontáneas
y casi simultáneas en tres ciudades: Valparaíso, Santiago y Concepción. Estudiantes
en particular y ciudadanía en general se negaban a pagar las nuevas
tarifas e implementaron acciones para entorpecer el tránsito y, en algunos casos,
arremetieron contra los vehículos de transporte colectivo. Estas medidas fueron in crescendo en su intensidad y violencia hasta alcanzar su pico en los
primeros días de abril.
Las mayores manifestaciones tuvieron lugar en Valparaíso y sus principales
actores fueron obreros y estudiantes, quienes con el apoyo político del
Frente de Acción Popular (FRAP), la Falange y el Partido Radical, conformaron
un Comando Provincial por la Derogación de las Alzas. Como consecuencia,
la provincia fue declarada en estado de emergencia13 y se sucedieron fuertes
enfrentamientos entre manifestantes y carabineros en Valparaíso, Santiago y
Concepción. Varios dirigentes sociales -muchos de ellos provenientes del ámbito
sindical- fueron detenidos mediante la aplicación de la Ley de Defensa
Permanente de la Democracia.14 Mientras se sucedían las movilizaciones y
conversaciones entre dirigentes y autoridades, un hecho reavivó el conflicto:
una estudiante fue muerta en Santiago durante una manifestación. Ello generó
una protesta social masiva que se desencadenó con mayor fuerza el 2 de abril y
los carabineros fueron desbordados por la movilización. El gobierno decidió el
retiro de la fuerza policial y estableció la ocupación militar de la ciudad; declaró
el estado de sitio15 en varias provincias y el toque de queda. El conflicto dejó un saldo de aproximadamente veinte muertos y cientos de heridos y detenidos.
La conflictividad comenzó a amainar hasta que el 5 de abril el gobierno
anunció la creación de una comisión con participación de organizaciones
estudiantiles, obreras y de empleados que reevaluaría el aumento. El 7 se informó
la suspensión de las nuevas tarifas hasta que la comisión recientemente
formada se expidiera al respecto. Mientras tanto, el Parlamento discutía el
proyecto de ley de facultades extraordinarias enviado por el PE con el fin de
contar con las herramientas legales que consideraba necesarias para afrontar la
situación.16 Así, el gobierno buscaba disponer de un instrumento legal que le
permitiera reasumir el control político de la situación y asegurarse la definitiva
resolución del conflicto y el restablecimiento del orden público.
Frente a la conflictividad social, la respuesta inicial de las autoridades
fue echar mano a la fuerza policial y militar para mantener el control de
las ciudades en conflicto. Primero, mediante las posibilidades que les daba
el estado de emergencia -medida discutida por haber sido una figura legal
sancionada para un período específico y caducada para el año 1957-, reforzado
por la aplicación de la Ley de Defensa Permanente de la Democracia en lo que
hacía a la posibilidad de detener personas. Segundo, mediante la disposición
del estado de sitio, arguyendo la existencia de un plan comunista que se
aprovechaba de la situación para promover acciones sediciosas, y cuyo objetivo
sería la desestabilización del régimen constitucional y el entorpecimiento de
la recuperación económica que el gobierno se proponía lograr.17 A esto se
sumó el toque de queda, medida fiscalizada por la fuerza militar y orientada
a garantizar el control de los territorios en conflicto a partir de la prohibición
de la circulación nocturna. Finalmente, mediante la unificación de todas estas
acciones a través de la disposición de facultades extraordinarias que apuntaban
a extender la vigencia de las medidas de control, similares a las anteriores, por
el término de sesenta días18 y bajo gestión del Ejecutivo.
El gobierno, a través de sus representantes ministeriales, recurrió en líneas
generales a la idea de complot comunista para sustentar la necesidad de sancionar facultades extraordinarias. Según el ministro del Interior, la tradicional
democracia chilena estaba siendo afectada por los planes comunistas,
que aprovechaban cualquier pretexto -en este caso el alza de las tarifas- para
poner en práctica sus planes desestabilizadores,19 e independientemente de
los actores concretos que pudiera haber señalado, dejó en claro que la protesta
era considerada ilegítima, por haber sido canalizada al margen de la ley
y sin respetar los pronunciamientos de la autoridad gubernamental. Ante esta
situación, el funcionario señaló que se necesitaban medidas preventivas para
evitar la concreción de amenazas al orden constituido, previstas para casos
entendidos como excepcionales.20 Este último punto mostró mayor sintonía
con el tipo de justificaciones dadas por los representantes del Partido Liberal y
del Conservador Unido, preocupados por la defensa del orden constitucional,
el régimen democrático y el orden social, porque a su entender, se podrían ver
amenazados por el incremento de las protestas y movilizaciones generadas por
el imparable aumento de la inflación.21
La decisión de recurrir a facultades excepcionales le permitió al gobierno
contar con herramientas para mantener el control de la situación y lograr
también que los partidos políticos con representación parlamentaria se definieran
a favor o en contra del PE, algo que no siempre sucedía con la sanción
del estado de sitio. Así, mediante la solicitud de facultades extraordinarias, el
Ejecutivo podría frenar el avance de acuerdos interpartidarios autónomos tendientes
a calmar la situación. Esto había sucedido el 2 de abril, cuando representantes
de los partidos políticos, a excepción del Partido Agrario Laborista,
firmaron un acuerdo que proponía detener la vigencia de las nuevas tarifas
y formar una comisión que estudiara nuevamente el tema. Además, permitía
poner coto al acercamiento entre partidos de extracción más popular, como el
FRAP y el Radical, con los manifestantes. De este modo, las facultades extraordinarias
contaron con el apoyo de los Partidos Liberal, Nacional, Conservador
Unido, Agrario Laborista y, finalmente, de una parte importante de la Falange
Nacional. El Partido Radical se pronunció en contra aunque no de manera unánime,
mientras que el FRAP lo hizo en su conjunto (Milos, 2007).
De este modo, un conflicto de corte económico y social, cuyos protagonistas fueron ciudadanos que actuaron espontáneamente en reacción
a una medida que los perjudicaba en el ámbito cotidiano, logró canalizarse
mediante las instituciones políticas vigentes. Esto permitió a los partidos
políticos y al sistema institucional retomar el centro de la escena, y al PE
controlar de la situación (Milos, 2007; Moulián, 2006).
El gobierno de Arturo Frondizi asumió el poder en mayo de 1958, tras
una larga dictadura militar conocida como “Revolución Libertadora”, cuyo objetivo
fue poner fin al régimen peronista y, de manera más general, “desperonizar” el país. A su vez, Frondizi, perteneciente a la fracción intransigente del
partido radical, había sido electo por un escaso margen de votos y a partir de un
acuerdo secreto con el ex presidente Juan Domingo Perón -en el exilio desde su
derrocamiento en 1955-, según el cual se comprometía a restituir al peronismo
y al sindicalismo peronista sus espacios y los derechos políticos suprimidos.
Por lo tanto, el nuevo gobierno constitucional inició su mandato jaqueado por
las presiones militares para mantener el peronismo fuera del juego político y,
a su vez, estaba obligado a mantener el acuerdo con Perón y obtener el apoyo
de las mayorías populares y obreras peronistas, necesario para asegurar la
gobernabilidad y las futuras contiendas electorales. A estas presiones se sumó una oposición partidaria amplia, antiperonista, que obstruyó sistemáticamente
las medidas de gobierno frondizistas y los acuerdos con Perón (que se hicieron
públicos en el momento de las elecciones).22
Si este contexto auspiciaba una difícil gestión, el programa económico
desarrollista impulsado por Frondizi exacerbó las tensiones, en buena medida
porque contradijo sus promesas electorales. Al poco tiempo de asumir, el
nuevo presidente anunció sorpresivamente una serie de contratos petroleros
hechos de manera secreta con empresas multinacionales que no pasaron por
el Parlamento -como estaba estipulado para esos casos- y en contradicción
abierta con el espíritu económico nacionalista proclamado en su programa
proselitista.23 El anuncio de dichos contratos fue el inicio de una enconada
oposición de amplísimos sectores políticos y obreros, quienes los consideraron
una traición a la promesa de nacionalización de las materias primas. En la provincia de Mendoza, los obreros de las industrias estatales de petróleo declararon
una huelga contra la nueva política a fines de octubre. Ante la medida,
Frondizi declaró que la acción no era de carácter gremial, sino política, con
intenciones insurreccionales, y que pretendía abrir el camino a nuevas dictaduras
supuestamente respaldadas en la democracia o la justicia social (Frondizi,
1978). De esta manera, se hacía clara alusión al peronismo excluido del
juego político como principal fuerza de amenaza al orden y la seguridad. Por
detrás del peronismo, Frondizi también denunció los planes de dominación
del comunismo, creando zozobra en los sectores gremiales. “Estos sectores
componen los enemigos de la nación que se oponen al desarrollo, al futuro
y al mantenimiento de los servicios básicos para el funcionamiento nacional”
(Frondizi, 1978, p. 208). Declarar una huelga para torcer por la fuerza actos de
gobierno como los contratos, significaba “un ataque a la constitución” y a la
democracia y, por lo tanto, era “pura y simplemente subversión”, puntualizaba
Frondizi (1978, p. 208).
Dos días después, el Ejecutivo decretó el estado de sitio24 en todo el
país por un mes. Esta deciión se resolvió cuando el Congreso -cuerpo que
debía decidir la aplicación del instrumento excepcional en caso de “conmoción
interna”- estaba aún en periodo de sesiones. Al respecto, el PE argumentó
que la medida había sido tomada a medianoche, cuando el Parlamento no
estaba efectivamente sesionando. No obstante, al día siguiente la medida fue
ratificada por ley en el Congreso, el oficialismo adujo su carácter preventivo
para asegurar la continuidad del orden y de las instituciones amenazadas. En
tanto, la oposición manifestó que la medida negaba el derecho de huelga, que
no existían las causas de conmoción interna reclamadas por la Constitución,
que no se podía usar con carácter preventivo y cuestionó la interpretación
del Ejecutivo sobre el receso del Congreso al momento de la declaración del
estado de sitio. De esta manera, buena parte del debate pasó finalmente por
la dimensión interpretativa -y finalmente, política- del recurso tal cual estaba
previsto en la Constitución.25
A su vez, la medida coincidió con un conflicto con el vicepresidente
Alejandro Gómez, quien al día siguiente del decreto presidencial del estado de
sitio fue denunciado como parte de una conspiración y por traición al gobierno.
Gómez había manifestado su descontento porque los contratos petroleros
no pasaron por la aprobación del Congreso.
Mientras tanto, las 62 Organizaciones -el brazo político de los gremios
peronistas- apoyaron la huelga petrolera. Bajo el estado de sitio se arrestaron
peronistas y comunistas en todo el país. La reacción del peronismo en la “resistencia”
se intensificó con algunos atentados terroristas. En el mes de noviembre,
el gobierno reaccionó con una escalada de medidas excepcionales: la más
trascendente de todas fue la declaración del estado de conmoción interna el 14
de noviembre, a través del Decreto secreto 9880 que creaba un plan de seguridad
y militarización del orden interno conocido como CONINTES (Conmoción
Interna del Estado), aunque la medida solo se puso en marcha en 1960. Días
después, ante la ampliación de la huelga entre los trabajadores ferroviarios
estatales, se decretó la movilización del personal bajo el argumento de que se
trataba de un servicio sustancial para la vida nacional y su paralización era un
peligro para el orden público.26 El instrumento de la movilización de personal
en huelga -de empresas del Estado o privadas-, que fue utilizado con frecuencia
en los años siguientes, invocaba la Ley para tiempos de guerra en 1948 y en
ese supuesto “estado de guerra” se decretaba la movilización del personal.27 La
medida implicaba que el personal movilizado adquiría estado militar, de manera
que quedaba sometido al código de justicia militar y los infractores eran
sometidos a juicio verbal, a sumario y a consejos de guerra. Esta medida de
militarización, tanto como las que siguieron, le dieron a las Fuerzas Armadas
injerencia en cuestiones de seguridad interna y un creciente poder para presionar
al gobierno de Frondizi sobre medidas de esa índole. Ese poder se haría
evidente en los años siguientes (Fraga, 1992; Potash, 1971).
Un mes después, en diciembre de 1958, Frondizi solicitó al Congreso la
prórroga del estado de sitio, que fue concedida con discusiones.28 El oficialismo
nuevamente insistió en el carácter preventivo de la medida y en que era necesaria
para garantizar la realización del plan de gobierno y de desarrollo que se había fijado el Ejecutivo. Mientras, la oposición denunciaba la articulación entre
el estado de guerra interno y el estado de sitio como respuesta a una conmoción
interna de la cual el gobierno no había dado la menor prueba fehaciente.29
Pocos días después, el gobierno anunció un programa de estabilización
económica acordado con el Fondo Monetario Internacional que implicaba la
eliminación del control de precios y subsidios, la restricción de aumentos salariales,
la privatización de empresas y la disminución del déficit fiscal. El programa
incluía la privatización del Frigorífico Nacional, que dio lugar a una gran
huelga y a la toma del establecimiento por parte de los trabajadores en enero
de 1959. El gobierno recuperó el frigorífico a la fuerza y las 62 Organizaciones
declararon la huelga general, el PE respondió con nuevas movilizaciones del
personal de transportes en Buenos Aires, de empresas petroleras y ferrocarriles
y declaró como zona militar a varias áreas de fuerte movilización obrera, así como la militarización de los sindicatos (Potash, 1971; Rodríguez Lamas, 1984;
Salas, 1990).
Esta sucesión de acontecimientos deja en evidencia que -efectivamente el
objetivo real del estado de sitio no fue una supuesta acción sindical o una
conspiración dentro del gobierno, sino su uso como mecanismo de control
de futuras reacciones y resistencias a las medidas económicas. De hecho, el
estado de sitio nunca se levantó hasta que Frondizi fue derrocado en 1962 y su
uso se articuló con sucesivas y progresivas medidas de excepción destinadas
a garantizar la seguridad interna, muchas de ellas instaladas por la creciente
presión militar sobre el gobierno de Frondizi y bajo una retórica anticomunista
cada vez más virulenta.
Poner en relación estas tres coyunturas nacionales muy disímiles es un
ejercicio difícil que puede arrojar luz sobre dinámicas regionales que se inscriben
en lógicas internacionales -por ejemplo, el impacto de la Guerra Fría
en América Latina- tanto como sobre dinámicas específicamente nacionales,
cuyas características quedan más claras a la luz del contraste mutuo. En esta
doble perspectiva, intentaremos algunos señalamientos, asumiendo que se trata
de un ejercicio inicial cuyo potencial deberá aún ser evaluado.
En los tres casos analizados se trata de contextos políticos complejos en
los cuales la implementación de acciones de excepción no respondió a motivos
explícitos o implícitos unívocos. Las medidas fueron siempre el resultado y la expresión visible de relaciones de fuerza que obedecieron a múltiples causas
y niveles de conflicto social y político. En los tres casos existió un contexto de
crisis económica -real o de expectativas- cuya manifestación más visible fue la
inflación que afectaba a las clases medias y bajas y ofrecía un marco en el que
las tensiones sociales y políticas se extremaban. Sin embargo, consideramos a
esa situación como una variable contextual que no es en absoluto causa directa
de las medidas de excepción. Si en algún punto la variable económica tensó las situaciones coyunturales, la decisión de recurrir al estado de excepción no
se debió tanto a los niveles de movilización social que ella pudo ocasionar
-como sucedió en Chile y en Uruguay-, sino a la percepción de los actores
en el poder de que ese contexto adverso -sumado a otras circunstancias más
decisivas- debilitaba su autoridad o afectaba directamente las condiciones de
gobernabilidad.
Desde nuestro punto de vista, las variables fundamentales que permiten
entender la disposición de medidas excepcionales en los casos analizados radican
en las relaciones de fuerza y en la percepción que los actores gubernamentales
tenían de ellas, y que involucraban nociones sobre la participación
política de la sociedad civil, el funcionamiento del sistema político y el lugar
de los partidos de oposición y sus formas de promover acciones contrarias a
las decisiones oficialistas. A partir de esta clave analítica, consideramos que se
pueden detectar diversos usos del recurso al estado de excepción, cuyo común
denominador radica en la pretensión gubernamental de fortalecer su ubicación
en el juego político.
En esta línea, un primer aspecto a tener en cuenta cuando se problematiza
el recurso al estado de excepción se vincula con el afán gubernamental
por mantener su legitimidad frente a conflictos que son percibidos como un
potencial perjuicio a su autoridad. En los casos analizados, no parece haber
sido decisiva la posibilidad de un debilitamiento de la legitimidad del poder
debido al recurso a medidas socialmente consideradas “autoritarias”. En cambio,
sí lo habría sido la decisión de garantizar el “control” del poder que se
sentía resquebrajado (como en Chile y Uruguay) o que podía llegar a estarlo
a partir de próximas decisiones de gobierno (caso de Argentina). Sin duda,
esto difiere de la actual identificación entre el recurso a medidas autoritarias y
el desprestigio gubernamental, propio del período posdictatorial en la región,
que ha sido signado por una valorización de la democracia -entendida como
lo opuesto al autoritarismo-, como consecuencia de las secuelas generadas por
los regímenes de fuerza de la década de 1970.
De esta manera, las coyunturas analizadas muestran un balance distinto
por parte de los actores gubernamentales en lo que respecta a la relación entre costos y beneficios de la decisión de recurrir a tales medidas. Los casos uruguayo
y chileno son ejemplos claros de percepciones vinculadas al debilitamiento
del poder del Ejecutivo dentro del juego político institucional, en relación con
otros sectores sociales, estatales, de gobierno o de la oposición partidaria. Por
ende, el recurso al estado de excepción aparece como un mecanismo de ejercicio
del poder capaz de dirimir conflictos o relaciones de fuerza y su saldo
es evaluado, previamente, como un empoderamiento del partido gobernante o
del Ejecutivo en su conjunto.
Los tres casos seleccionados muestran una reacción clara del Ejecutivo
-y de los actores del sistema político que respaldaron sus decisiones- de no
tolerar determinado tipo de acciones sociales, particularmente aquellas vinculadas
a la acción colectiva impugnadora de decisiones de gobierno. Sin embargo,
solo en el caso chileno esos niveles de movilización social parecen haber
alcanzado una masividad y violencia colectiva que sobrepasó los modos tolerados
de canalización de las reivindicaciones sociales, lo que fue tomado por
las autoridades para justificar las medidas adoptadas. En los casos argentino y
uruguayo, lo que se observa es una serie de acciones sindicales inscriptas en la
legislación vigente, o devenidas en prácticas habituales más o menos toleradas
por distintos gobiernos -como son el derecho de huelga y la ocupación de los
lugares de trabajo-, que fueron interpretadas como amenazas al orden y cuestionamiento
a las autoridades y, por lo tanto, como acciones ilegales (quienes
justificaron las medidas de excepción en el caso uruguayo, plantearon incluso
que el recurso a tales medidas era ilegal por parte de los funcionarios públicos).
Por ende, en los tres casos se verifica una articulación compleja de tensiones en
las relaciones de fuerza hacia adentro del sistema político y en relación con la
sociedad movilizada en diversos grados.
Pero más allá de ese rasgo común, se detecta una diferencia importante:
en el caso argentino, una huelga sectorial y de carácter “regular” en sus dimensiones
y alcances, fue transformada en objeto de una normativa de excepción
declarada a título “preventivo” ante futuras reacciones y movilizaciones de
protesta. En los casos chileno y uruguayo, la medida fue tomada como consecuencia de ciertas acciones sociales, cuyas manifestaciones concretas en términos
de movilización y masividad fueron mayores en Chile, ya que en Uruguay
conservaron su carácter sectorial. Como corolario, en los dos últimos países
el levantamiento de las medidas de excepción se resolvió con la negociación
entre los respectivos gobiernos y los sectores en conflicto, una vez que el PE entendió
que el problema había terminado (lo que dio más durabilidad al estado
de excepción en Chile que en Uruguay). Mientras que en Argentina la situación
no se resolvió en relación con la dinámica del conflicto específico que detonó las medidas de excepción, se prolongó en el tiempo por el mantenimiento del
rumbo elegido por el gobierno, y se agravaron tanto la conflictividad social
como las respuestas represivas. Así, el particular énfasis que en el caso argentino
cobró la idea de carácter preventivo del estado de sitio nos habla de un
uso del estado de excepción que se acerca más a un instrumento de gobierno
permanente que a un recurso de emergencia, limitado más directamente al
conflicto que lo desencadenó.
Un segundo aspecto a tener en cuenta, situado en el plano de las
representaciones, es que el estado de excepción exige de quienes lo impulsan
la apelación a construcciones políticas y culturales socialmente movilizadoras,
que puedan definir como amenazantes a los sujetos/objetos de
las medidas excepcionales, lo que contribuye a la instalación del estado de
excepción como acto de gobierno. Esto es, aquello a lo cual se enfrenta el
poder debe ser definido en términos que justifiquen y legitimen las medidas
implementadas desde el Estado. Ello involucra dos niveles. Uno, el de las
estrategias representacionales elegidas por los poderes para presentar discursiva
y socialmente ese peligro: es decir, el carácter situado de la definición
de esa amenaza en cada momento histórico nacional e internacional. El otro,
la convicción real sobre la peligrosidad de esa amenaza. En este punto, los
tres casos revelan -con matices- el poder movilizador del imaginario anticomunista
en la década de 1950 en América Latina como convicción de
los poderes políticos y como estrategia representacional del enemigo. Pero,
a su vez, dejan en evidencia que ello no es suficiente para comprender las
dinámicas de lo sucedido ni las distintas representaciones de “lo peligroso”
que se activaron a partir de los conflictos. En los tres casos se advierte, simultáneamente,
la articulación del referido anticomunismo -que varió en intensidad
en cada país- con otros elementos de mayor peso coyuntural o histórico
en los imaginarios locales, como el peligro totalitario -que puede tornar en
fascismo o comunismo- en el caso uruguayo o el peronista en el argentino.
Este último ejemplo ilustra claramente cómo en Argentina al enemigo peronista
-suficiente como representación local del peligro- se le sobreimprimió
la configuración del peligro comunista, que tenía un peso real escaso en la
política argentina de la época, pero poseía fuerte operatividad internacional
y, por tanto, un impacto legitimador en otros actores internos claves: las Fuerzas
Armadas y, eventualmente, los sectores económicos pasibles de ser seducidos
por el proyecto desarrollista.30 A su vez, estas configuraciones variables del enemigo quedaron envueltas en la noción del complot, figura que permitió
articular la diversidad de actores reales e imaginarios intervinientes, a
la vez que construir la imagen de una amenaza articulada y acechante sobre
el sistema en su conjunto (desde la democracia como ordenamiento político
hasta las autoridades electas).
Un tercer aspecto del estado de excepción que queremos destacar,
se sitúa en los niveles de restricción de las garantías constitucionales y de
violencia estatal variables que habilita. En algunos países, los distintos textos
constitucionales determinan por anticipado, con disímiles grados de generalidad,
cuáles son las garantías suprimibles según el tipo específico de medidas
de excepción que se dispongan (caso uruguayo y chileno, en algunas
de sus figuras), mientras que otras permiten un uso más discrecional de la
figura de excepción (caso argentino). El aspecto notable es que tanto en Chile
como en Argentina, el mecanismo mediante el cual se decidió el recurso a
la excepción -al menos en esta coyuntura- involucró la aplicación de instrumentos
legales que saltaban o violentaban la letra constitucional, en el
caso argentino por la definición de la figura de conmoción interna -bastante
dudosa para el momento- y por la decisión tomada por decreto por encima
del Parlamento, y en el caso chileno, porque la ley de emergencia -aplicada
en primera instancia- tuvo un origen coyuntural y puntual que había finalizado
en su vigencia y no tenía estatuto constitucional. El dato es significativo
porque involucra el problema de fondo que envuelve el recurso a medidas
de excepción y que atraviesa todo el debate jurídico sobre su uso. Ese tipo de
medidas involucran una suspensión del Estado de derecho por decisión del
propio Estado de derecho y en nombre de su preservación. De esta manera,
crean un espacio incierto cuya única justificación legal es estar contempladas
por la ley máxima, pero finalmente reposan en decisiones enteramente políticas, dado que son los poderes de gobierno los que definen los contornos
de la amenaza que justifica la suspensión del derecho y el modo de proceder
frente a ella.31 Por lo tanto, si a ese complejo entramado político-jurídico se
le agregan decisiones e interpretaciones inconstitucionales o extra-constitucionales,
la excepcionalidad que instauran es aún más amplia y arbitraria. El caso uruguayo muestra una diferencia en relación con los anteriores, dado
que durante esa coyuntura no registró el uso simultáneo de medidas de excepción
e instrumentos legales que puedan ser entendidos como inconstitucionales;
durante el conflicto que aquí abordamos, la excepción se canalizó
mediante una prerrogativa constitucional que habilitaba la toma de medidas
puntuales, a discreción de los poderes gobernantes, que se mantuvieron vigentes
de manera acotada.
Como cuarto aspecto que involucra el estado de excepción, debemos señalar
el rol de un actor clave: las Fuerzas Armadas. En efecto, lejos de cualquier
asociación lineal o causal entre medidas represivas y corporación militar, en los
tres casos las instituciones castrenses aparecen como un actor convocado por
el poder civil para responder con el uso de la fuerza a una situación que se considera
que ha sobrepasado los alcances de la seguridad interna regular. Por lo
tanto, no es un actor autónomo o con peso en la decisión de la implementación
de dichas medidas, sino su consecuencia. Pero se trata de una consecuencia de
importancia, porque en general las medidas de excepción involucran grados
variables de militarización del orden interno: desde la declaración de zonas
militares y el sometimiento a la justicia militar de los detenidos, hasta la tarea
represiva directamente a cargo del poder de fuego de una institución cuya tarea
es la defensa nacional. En las coyunturas analizadas, esto es particularmente
visible en Chile y Argentina, y en menor medida en Uruguay.
Si bien es el poder civil el que convoca al poder militar, igualmente ello
puede desencadenar niveles de injerencia política y autonomización creciente
de las Fuerzas Armadas una vez que ellas se involucran en el mantenimiento del
orden interno. La aclaración es importante para evitar un prisma de análisis que
asocie unívocamente acciones represivas con las Fuerzas Armadas en ejercicio
del poder o con gran poder de veto sobre gobiernos civiles, como suele suceder
en países con un fuerte imaginario sobre su tradición democrática y republicana
como Chile y Uruguay. Y es válida incluso en el caso donde la autonomía castrense
fue históricamente mayor, como en Argentina. En este último país, el pretorianismo
militar suele ser usado como argumento para explicar buena parte
de las medidas autoritarias de los poderes civiles contra el peronismo y/o actos
contrainsurgentes.32 Por lo tanto, los tres casos muestran la necesidad de considerar
el recurso a la excepción como un problema político de las democracias
que, a su vez, se inscribe y explica a la luz de las tradiciones, imaginarios, coyunturas y relaciones de fuerza históricamente constituidas en cada país.
Visto desde otro ángulo, por el contrario, el recurso a medidas de excepción
deja a la vista la impronta de Poderes Ejecutivos democráticamente
electos que suelen liderar estas acciones como una forma de retomar el control
de una situación política o social. Por eso mismo, como contralor, la mayoría
de las Constituciones contemplan que las medidas de emergencia vinculadas
a situaciones internas, deben fijarse o ratificarse por vía parlamentaria y, justamente
por eso, en algunos casos suelen ser implantadas con actos de gobierno
que garantizan al Ejecutivo que no se le presentarán obstáculos dentro del
juego político (cuyo extremo, entre las coyunturas aquí analizadas, es nuevamente
el estado de sitio declarado por decreto en Argentina cuando funcionaba
el Parlamento).
Si las medidas de emergencia implican la suspensión del Estado de derecho
para su supuesta preservación, y esa amenaza es definida por quien detenta
el poder, sin duda, esas decisiones conllevan en sí mismas una concentración
del poder y los eventuales riesgos de ello. Por eso, el estado de excepción se
prestó en las coyunturas chilena y argentina a una dinámica creciente y autoalimentada
de excepcionalidad, en la cual la determinación de una situación
de emergencia podía habilitar reacciones y ejercicios crecientes de poder y
autoridad de parte de los poderes políticos y de las fuerzas de seguridad. Esto
se manifestó en sucesivas medidas de gobierno que progresivamente ampliaron
los márgenes de maniobra discrecionales de las instituciones estatales y
de las fuerzas de seguridad en su acción represiva. El ejemplo más evidente es
el chileno, donde las medidas fueron creciendo en peso e importancia y concluyeron
con la aprobación de las facultades extraordinarias para el Ejecutivo.
Desde luego, estos ciclos pueden estar acompañados o no de reacciones sociales
públicamente justificativas de la escalada autoritaria. En contraste con estos
casos en espiral, el ejemplo uruguayo muestra un uso que podríamos denominar
puntual y controlado de la excepción, lo cual se verifica en buena parte de
los casos de aplicación de mps en ese país a mediados del siglo XX (Iglesias,
2010). La situación argentina, por el contrario, es el ejemplo paradigmático
de medidas de excepción de origen coyuntural que se hacen permanentes por
razones que se definen como preventivas.33 En otros términos, en Uruguay la
excepción conserva su carácter relativamente excepcional durante estos años y
en Argentina se transforma con más frecuencia en regla.
Los temas analizados muestra hasta qué punto la presencia constitucional
y la aceptación de la legitimidad jurídica de medidas de excepción en cada
país, forman parte de las tradiciones de los Estados modernos, pero el recurso
a ellas y las variables de su aplicación (alcances jurídicos, actores movilizados,
duración y efectos) son resultado de configuraciones políticas diferentes,
coyunturales e históricas a la vez. Esto no significa que todo se reduzca a las
especificidades nacionales, por el contrario, su presencia muestra el recurso
constante a medidas jurídicamente opuestas a la democracia liberal como instrumento
de gobierno por parte de las democracias del Cono Sur a mediados
del siglo XX.
El interés de fondo por este problema, reside en comprender que la lógica
y aplicación de mecanismos de ese tipo en las democracias de la región
puede iluminar más claramente el funcionamiento histórico de estos sistemas
políticos. Sistemas que no se definieron por la presencia (o directamente la
alternancia, según los casos) de gobiernos democráticos y de facto, sino por
una imbricación más profunda de las lógicas autoritarias y represivas en el
seno del funcionamiento político; una imbricación hecha de continuidades y
discontinuidades que exceden y cuestionan la simple referencia a las rupturas
institucionales.
A la luz de esta preocupación, este trabajo se propuso ofrecer algunas
líneas de análisis para comenzar a plantearse la cuestión. Si bien teóricamente
es clara la aporía que el estado de excepción supone para el Estado de derecho,
creemos necesario trabajar en el conocimiento de las lógicas políticas e
históricas que hicieron posible la coexistencia de ambos. Perspectiva que tal
vez nos ayude a reflexionar sobre la pervivencia institucional de tales recursos
en la actualidad.
Notas
1 Universidad Nacional de San Martín/Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Argentina. Correo electrónico: mfranco@unsam.edu.ar.
2 Universidad de la República-Facultad de Derecho/Sistema Nacional de Investigadores. Uruguay. Correo electrónico: marianaigles@gmail.com.
3 La calificación del caso argentino como gobierno democrático es discutible dada la proscripción política que dejó al peronismo fuera de la pugna electoral. No obstante, y para simplificar nuestra exposición, consideraremos a los tres casos aquí abordados como gobiernos democráticos en tanto fueron conformados a partir de elecciones y organizados según prescripciones constitucionales.
4 Existen diversas maneras de denominar y conceptualizar el fenómeno. A grosso modo, están quienes entienden por tal la conformación de una situación política que sobrepasa la disposición de herramientas constitucionales que habilitan la suspensión total o parcial del Estado de derecho, como Schmitt (1986, 1991) y Agamben (1998, 2007), otros lo entienden con un alcance teórico mucho más vasto que el aquí adoptado; y aquellos que se manejan con conceptos más restrictivos y que refieren directamente a los instrumentos legales específicos mediante los cuales las autoridades gubernamentales pueden tomar medidas en contradicción con las prescripciones del Estado de derecho (estado de sitio, prerrogativas, poderes de emergencia, ley marcial, estado de emergencia, medidas prontas de seguridad, toque de queda), a lo largo del tiempo y entre muchos otros. Por ejemplo, Rossiter (1948); Ferejohn y Pasquino (2006); Negretto (1994).
5 Sector de extracción ideológica liberal identificado con la promoción del Estado benefactor (Barrán y Nahum, 1979 a 1985; Bayce, 1989; Caetano, 1989; Caetano y Rilla, 1994, 2003).
6 Sector de derecha identificado con una cosmovisión nacionalista y conservadora (Alonso y Demasi, 1986; Caetano y Jacob, 1989, 1990, 1991; Caetano, 1993; Broquetas, 2010).
7 En el derecho uruguayo la figura de excepción más utilizada históricamente han sido las llamadas medidas prontas de seguridad. Las mps son una prerrogativa constitucional que el PE tiene desde la entrada en vigencia de la primera Constitución que el país tuvo y consiste en “tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando inmediatamente cuenta a la Asamblea General, o en su receso, a la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estando a su resolución” (Constitución de la República, 1830, art. 81). Esta atribución le permite al PE disponer medidas excepcionales que puedan poner en suspenso al Estado de derecho –salvo aspectos vinculados con las garantías individuales- frente a situaciones que configuren situaciones de necesidad según su interpretación. No existe un único criterio sobre el alcance, general o específico, que esas medidas pueden tener aunque siempre se las contrapone con la figura del estado de sitio (Jiménez de Aréchaga, 1998; Deus, 1969; Semino, 1996; Esteva Gallicchio, 2002) y se omite que la esencia de ambos recursos es la misma (Agamben, 2007). Hay acuerdo en el procedimiento a seguir para la sanción del recurso, ya que está explícitamente aclarado en la Constitución. Una vez que las mps son dispuestas mediante decreto del PE y entran en vigencia deben ser remitidas, antes de que se cumplan 24 horas de su disposición, a la Asamblea General (AG) del Poder Legislativo (PL) para que el órgano las discuta públicamente y vote si las mantiene o no (aunque en las sesiones correspondientes siempre se habló de aprobarlas o no).
8 Registro Nacional de Leyes y Decretos. 20 de marzo de 1952. Publicación del Diario Oficial. Biblioteca Nacional, Montevideo.
9 Diario de Sesiones de la Asamblea General. 21-22 de marzo de 1952. PL. Biblioteca Nacional, Montevideo.
10 Diario de Sesiones de la Asamblea General. 21-22 de marzo de 1952. PL. Montevideo.
11 Registro Nacional de Leyes y Decretos. 11 de septiembre de 1952. Publicación del Diario Oficial. Biblioteca Nacional, Montevideo.
12 Diario de Sesiones de la Asamblea General. 21-22 de marzo de 1952. PL. Montevideo.
13 El estado de emergencia no contó con rango constitucional sino hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1980. Dicha figura tuvo origen en la Ley 7200 de 21 de julio de 1942, sancionada durante el gobierno de Juan Antonio Ríos, y reglamentada por el Decreto con Fuerza de Ley 34/2245 del 17 de noviembre de ese año. La norma habilitó al Presidente de la República a declarar como zonas de emergencia puntos específicos del territorio nacional durante seis meses, luego de su entrada en vigencia (art. 23). Para ello, esos territorios debían encontrarse bajo peligro de ataque o invasión exterior o de actos de sabotaje contra la seguridad nacional. El PE debía contar con un informe previo del Consejo Superior de la Defensa Nacional, dependiente del Ministerio de Defensa, para disponer la medida de excepción. Los territorios decretados como zona de emergencia pasaban a estar bajo control del jefe militar correspondiente a la zona, y las autoridades administrativas, aunque continuaban en sus cargos, quedaban subordinadas a este militar. La aplicación de esta figura tuvo vigencia inicial por seis meses, aunque continuó siendo aplicada con posterioridad y luego fue incorporada en otras normas, muchas veces, bajo la forma de facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, hasta que la Ley 12927 del 6 de agosto de 1958, referida a seguridad interior del Estado, instituyó la figura del estado de emergencia. Esta normativa permitía restringir libertades personales y de imprenta, limitar el derecho de reunión, detener y trasladar personas, mantener en secreto las obras y noticias de carácter militar que se realizaran en la zona, prohibir la difusión y publicación de noticias de índole militar, reprimir la propaganda entendida como antipatriótica, reglamentar el uso del armamento por parte de la población civil, vigilar a las personas consideradas peligrosas; también habilitaba la posibilidad de establecer tribunales militares, entre otras acciones (Jiménez Larraín, 2010).
14 La Ley 9987, también conocida como “Ley maldita”, fue promulgada el 3 de septiembre de 1948 bajo la presidencia de Gabriel González Videla (1946-1952), quien había ganado las elecciones a través de un pacto electoral con el Partido Comunista chileno (PCC) . La ley declaró ilegal al PCC y una parte de sus votantes fue borrada de los registros electorales. También expulsó de la administración pública a centenares de funcionarios de ese partido, destituyó a dirigentes sindicales de ese origen y restringió el derecho a huelga y la acción sindical. Estas últimas medidas no fueron derogadas cuando la ley se suprimió en 1958 (Hunneus, 2009).
15 La figura del estado de sitio tuvo distintas regulaciones a lo largo de la historia constitucional chilena. La forma aplicada en esta oportunidad fue la fijada en la Constitución de 1925. El art. 72, inc. 17, de dicha Constitución habilitó al PE a dictar el estado de sitio a una parte o a todo el territorio nacional en caso de ataque exterior. En casos de problemas internos, la prerrogativa quedaba en manos del Parlamento y, en caso de que este estuviera de receso, volvía a recaer en manos del Ejecutivo. Durante la vigencia del estado de sitio el Presidente quedaba habilitado para disponer el arresto y traslado de personas y a detenerlas en lugares distintos a los destinados para presos comunes; pero las garantías constitucionales otorgadas a diputados y senadores no podían ser vulneradas. Tales medidas solo podrían regir mientras el estado de sitio estuviera vigente. Además, el Código de Justicia Militar de 1925 complementó esta prescripción estableciendo que en casos de disposición del estado de sitio en tiempos de guerra la jurisdicción militar se extendería a los territorios bajo esa disposición (Jiménez Larraín, 2010).
16 La Ley 12452 brindó facultades extraordinarias al Presidente. Así, el PE quedó habilitado para restringir libertades personales, de imprenta, de radiodifusión, de telecomunicación, de reunión; someter a las personas a vigilancia de la autoridad; trasladar a personas que considerase peligrosas; arrestar a personas y detenerlas en establecimientos distintos a los destinados para presos comunes; disponer investigaciones con allanamientos. Véase Ley 12452. 16 de abril de 1957. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Santiago de Chile.
17 Decreto 1440. 3 de abril de 1957. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Santiago de Chile.
18 Aunque finalmente fue derogada el 26 de abril de 1957 mediante la Ley 12454.
19 Ver intervención del ministro del Interior en Historia de la ley (publicación oficial). 4 de abril de 1957. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Santiago de Chile.
20 Ver intervenciones del ministro del Interior y del ministro de Justicia en Historia de la ley (publicación oficial). 5 de abril de 1957. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Santiago de Chile.
21 Ver intervenciones de los legisladores Amunátegui y Moore, del Partido Liberal, y del legislador Bulnes Sanfuentes, del Partido Conservador Unido, en Historia de la ley (publicación oficial). 6 de abril de 1957. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Santiago de Chile.
22 Sobre el período y sus tensiones, véase Casas (1973); Rodríguez Lamas (1984); Fraga (1992); Potash (1971); Novaro (2010).
23 En realidad, aunque es menos pertinente para nuestro análisis, el primer gran conflicto se había planteado unos meses antes a raíz de la iniciativa gubernamental de permitir el funcionamiento de universidades privadas con títulos profesionales habilitantes. Ello desató un enorme conflicto estudiantil conocido como “laica o libre”, que dio lugar a importantes niveles de represión y la suspensión del derecho de reunión por parte del gobierno.
24 El estado de sitio es el único instrumento de emergencia que existe en la Constitución Argentina (art. 23) y ha sido objeto de numerosas polémicas sobre sus alcances debido a que nunca fue reglamentado, salvo las causales y alcances fijados en el texto constitucional. Este artículo establece que solo puede declararse en términos territoriales y temporales restringidos y ante la verificación de circunstancias precisas: conmoción interior o ataque exterior que pongan en peligro la Constitución y las autoridades; durante su vigencia, el poder presidencial se limitará a arrestar o trasladar a las personas, si no prefiriesen hacer uso del derecho para salir del país. En caso de conmoción interior, el Presidente solo puede declararlo si el Congreso está en receso y luego debe ser confirmado o suspendido por este último. En la práctica significa un incremento en las facultades del PE y una disminución de las garantías individuales (no de derechos), (Gregorini Clusellas, 1987; Negretto, 1994; Ziulu, 2000).
25 Diario de Sesiones del Honorable Senado y Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados, 1958. Biblioteca del Congreso de la Nación, Buenos Aires.
26 Decreto 10394. 27 de noviembre de 1958. Biblioteca del Congreso de la Nación, Buenos Aires.
27 La Ley 13234 fue sancionada bajo la primera presidencia de Perón con el objetivo de preparar el país ante la posibilidad de ataques externos. En lo concreto, fortalecía al PE y facilitaba las requisiciones de personas y bienes así como el establecimiento de zonas bajo control militar. Fue el antecedente legal del Plan CONINTES de 1960 (Ugarte, 1990).
28 Ley 14785. 11 de diciembre de 1958. Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, p. 6557 y Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Senadores de la Nación, p. 2817. Biblioteca del Congreso de la Nación, Buenos Aires.
29 Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 1958. Biblioteca del Congreso de la Nación, Buenos Aires.
30 Recordemos que bajo presión estadounidense la X Conferencia Interamericana celebrada en Caracas, en marzo de 1954, ya preveía una acción continental contra el comunismo (Nocera, 2012), lo cual implicaba el adiestramiento de las Fuerzas Armadas de cada país para el mantenimiento de la seguridad interior como responsabilidad nacional con el objetivo de asegurar la seguridad continental (López, 1987).
31 Con respecto a esto, existen distintos puntos de vista teóricos, desde quienes consideran que todo orden legal se basa en una decisión política y el estado de excepción no es más que la muestra más evidente de ello (Schmitt, 1986); quienes consideran que todo Estado de derecho se funda en una fuerza que lo excede en tanto tal pero que también puede ser apropiada por actores ajenos al Estado, como es el caso de grupos revolucionarios (Agamben, 2007); quienes consideran que todo orden se sustenta en la legitimidad de la ley y que, por tanto, no deben existir atribuciones gubernamentales que habiliten su accionar por fuera de las restricciones de leyes generales (Zuckerman, 2006). En esta oportunidad, nos limitamos a mencionar una constatación histórica que, si bien puede evidenciar afinidad con alguno de los planteos teóricos referidos, no tiene pretensión de dar una resolución al dilema sobre la relación entre estado de derecho y medidas de excepción.
32 Se suele adjudicar a la presión militar las medidas de excepción tomadas por el presidente Frondizi, quien es visto como víctima de ese pretorianismo. Véase Rodríguez Lamas (1984), Fraga (1992), Potash (1971). La presión militar para la toma de estas medidas se hizo visible más tardíamente, en 1959, pero no en 1958.
33 El carácter inicial de nuestra investigación sobre Chile no nos permite llegar a conclusiones sobre la tradición política de ese país en relación con el uso de figuras jurídicas de excepción.
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Fecha de recepción de originales: 01/08/2014.
Fecha de aceptación para su publicación: 28/11/2014.