http://dx.doi.org/10.19137/qs.v25i1.4056

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ARTÍCULOS

El Monte de Piedad como instrumento de la política partidaria: el Banco Municipal de la ciudad de Buenos Aires durante los gobiernos radicales (1916-1930)

Pawnbroking as instrument of partisan politics: The Municipal Bank of the City of Buenos Aires during the Radical Administration (1916-1930)

O Monte de Piedad como instrumento da política partidária: O Banco Municipal da Cidade de Buenos Aires durante os governos radicais (1916-1930)

Fernando Rocchi
Universidad Torcuato Di Tella
Argentina
Correo electrónico: frocchi@utdt.edu

Resumen: El Banco Municipal de Préstamos y Cajas de Ahorro de la ciudad de Buenos Aires –que nació en 1878 como Monte de Piedad, una institución para ayudar a los más pobres con créditos prendarios– experimentó transformaciones significativas en su funcionamiento durante el período de gobierno del radicalismo (1916 a 1930). En su origen, su función casi exclusiva era la del empeño de prendas. A partir de 1904, comenzó la apertura de cajas de ahorro que, si bien limitadas, permitieron una fuente de financiamiento clave. Las administraciones radicales que comenzaron con el triunfo de Hipólito Yrigoyen en 1916 continuaron y profundizaron el rol de acción social tradicional del banco, aunque lo ligaron a la actividad del partido. Esto llevó a un conflicto político entre la Intendencia y el Concejo Deliberante, especialmente de parte de los representantes socialistas. En paralelo, el banco experimentó una fuerte expansión en sus utilidades y capital en la década de 1920. Como resultado de este crecimiento, el gobierno intentó convertirlo en su prestamista y agente financiero, un proyecto que concluyó en los primeros meses de 1930, para transformarlo no solo en el agente financiero de la ciudad sino en una entidad comercial.

Palabras clave: Historia económica; Historia política; Crédito prendario; Radicalismo.

Abstract: The Banco Municipal de Préstamos y Cajas de Ahorro of the city of Buenos Aires, which was born in 1878 as Monte de Piedad as an institution to help the poorest with pawnbroking loans, underwent significant transformations in its functioning during the period of radicalism from 1916 to 1930. Originally, its almost exclusive function was that of the pledge of goods. From 1904 onwards, the opening of savings banks began and allowed the creation of a key source of financing. The radical administrations, which began with Hipólito Yrigoyen's triumph in 1916, continued and deepened the Bank's traditional social action role, although they linked it to the party's activity. This led to a political conflict between the Intendancy and the Deliberative Council, especially on the part of the socialist representatives. In parallel, the Bank experienced a strong expansion in its profits and capital in the 1920s. As a result of this growth, the government attempted to turn it into its lender and financial agent, a project that was completed in the early 1930, to transform it not only into the city's financial agent but also into a commercial entity.

Keywords: Economic history; Political history; Pawnbroking loan; Radicalism.

Resumo:O Banco Municipal de Empréstimos e Caixas de Poupança da cidade de Buenos Aires –que nasceu em 1878 como Monte de Piedad, uma instituição para ajudar aos mais necessitados com créditos prendarios (sobre o objeto da garantia) - experimentou transformações significativas em seu funcionamento durante o período de governo do radicalismo (1916-1930). Originariamente, sua função quase exclusiva era a de penhor de objetos. A partir de 1904, começou a apertura de caixas de poupança que, embora limitadas, permitiram uma fonte de financiamento chave. As administrações radicais que começaram com o triunfo de Hipólito Yrigoyen em 1916 continuaram e aprofundaram o papel de ação social tradicional do banco a pesar de estarem relacionadas com a atividade do partido. Isto gerou um conflito político entre a Prefeitura e o Conselho Deliberativo, especialmente dos representantes socialistas. Paralelamente, na década de 1920, o banco experimentou uma forte expansão em suas utilidades e no seu capital.  Como resultado deste crescimento, o governo tentou transformá-lo em sua instituição de créditos e agente de finanças, um projeto que concluiu nos primeiros meses de 1930, para convertê-lo não só no agente financeiro da cidade, mas também em uma entidade comercial.

Palavras-chave: História econômica; História política; Crédito prendario; Radicalismo.

El Monte de Piedad como instrumento de la política partidaria: el Banco Municipal de la ciudad de Buenos Aires durante los gobiernos radicales (1916-1930)^[1]

Introducción

El 21 de mayo de 1878 se inauguró el Monte de Piedad de Buenos Aires, una institución destinada a brindar créditos prendarios para las/os más pobres, donde se empeñaba todo tipo de bienes –desde ropa hasta instrumentos de trabajo, como las máquinas de coser que usaban las costureras de la ciudad– y que tenía una larga tradición en la América hispana colonial (y la seguiría teniendo). Este sistema aseguraba una pronta suma de dinero a las personas más carenciadas y evitaba la necesidad de una garantía. Para recuperar las prendas era necesario el rescate, algo que ocurría en un número limitado de casos; de lo contrario, los bienes se remataban, lo cual en algunas ocasiones llevaba a la ruina del deudor, como era el caso más dramático de los instrumentos de trabajo. Como fruto de la federalización de la ciudad de Buenos Aires, en 1888 se iniciaron las acciones para convertirlo en una dependencia de la Municipalidad de la Capital Federal. La Carta Orgánica de la institución que traspasaba su jurisdicción llevó al cambio de nombre: pasó a llamarse Banco de Préstamos y Caja de Ahorro de la Capital. En 1904, la institución se denominó Banco Municipal de Préstamos y Cajas de Ahorro (BMCA).
El estudio del sistema bancario argentino entre fines del siglo XIX y 1930 ha sido profundo y ha dado lugar a valiosos estudios académicos relativos a los bancos oficiales (Cuccorese, 1972; Amaral, 1977; Sanucci, 1993; Girbal de Blacha y de Paula, 1997; Regalsky e Iglesias, 2015), de los bancos privados y del sistema financiero argentino (Cortés Conde, 1989; Regalsky, 1999, 2012; Tognetti, 1999-2000). El Banco Municipal de la ciudad de Buenos Aires, sin embargo, se diferenció tanto del resto de las instituciones financieras públicas como privadas de la República Argentina en el período que va desde su fundación hasta 1930 porque casi no realizaba operaciones comerciales, sino que operaba en el llamado sector pignoraticio, que es como se llama a la actividad de los empeños. Dedicada a los créditos prendarios, no tuvo mayor incidencia en la política de la ciudad en sus primeros años de vida. Esta característica cambiará con la victoria de Hipólito Yrigoyen en 1916 y la llegada del radicalismo al gobierno, cuando la institución se verá enlazada con la política del partido gobernante; a partir de entonces se produjeron cambios en la relación del Banco Municipal con los ocupantes de las administraciones nacional y metropolitana, que dependía del Poder Ejecutivo nacional (Persello, 2007).
La bibliografía sobre la acción del Banco Municipal en este período y de este tipo de instituciones en Argentina es escasa y, si bien describe los acontecimientos, no ha realizado un análisis sobre la relación de la institución con la política (Clara, 1917; López Imizcoz, 1940; García Vizcaíno, 1978; Juárez, 2003), aunque sí se ha estudiado la incidencia de la política en algunas instituciones privadas (Newland, 2020). Las fuentes, sin embargo, son abundantes y han sido utilizadas en este artículo: las actas de Directorio y las Memorias del Banco, las discusiones en el Concejo Deliberante de la ciudad de Buenos Aires y los diarios de la época. Si bien en todo el país había instituciones privadas de montepío, casi nada se ha escrito sobre ellas: solo algún artículo sobre el Monte-Pío Municipal de Rosario (Mejías, 1989), o sobre el “Monte de Piedad de la Provincia” de Córdoba del mismo año (Bischoff, 1982). Los bancos de empeños, sin embargo, han generado una profusa literatura en el resto del mundo, especialmente en España, Italia y –de forma más incipiente– en México (Muzzarelli, 2001; Carriedo Tejedo, Forns Montón y Neira Agra, 2007; de la Calle Pardo, 2019), más una cantidad importante publicada en la revista Pignus –revista internacional de crédito pignoraticio–, fundada en 1990.
La evolución del Banco Municipal durante la etapa  radical que va de 1916 a 1930 es el tema del presente artículo. Su enfoque conjuga la historia económica (con el funcionamiento del banco) con la historia política (al analizar cómo fue usado a la manera de instrumento de política partidaria del partido que lo manejaba). En primer lugar, se investiga la forma en que las administraciones radicales resignificaron el rol de acción social que había caracterizado hasta entonces al banco. En segundo lugar, se analiza el conflicto político entre la Intendencia y el Concejo Deliberante que tuvo su pico en los años 1921 y 1922. En tercer lugar, se estudia la evolución de la institución durante la administración del presidente Marcelo Torcuato de  Alvear y el proyecto de transformarla en el agente financiero de la ciudad y en una entidad comercial.

El radicalismo frente al Banco de los Pobres

Creado en 1878 para favorecer a los sectores más pobres a los que había afectado la crisis de 1873 –especialmente desde 1876–, el Montepío de Buenos Aires tuvo un triste papel frente a una debacle económica más grave: la de 1890. El traspaso a la jurisdicción de la Capital Federal en 1888 implicaba un aumento de su capital, que no se produjo mientras que la institución entró a operar especulativamente en el mercado de la Bolsa, que ocasionó a la vez una situación ruinosa por la pérdida de valor de los títulos públicos y de las acciones producto de la crisis económica. En un contexto financiero complicado, el banco no pudo responder a la mayor demanda de empeños por falta de efectivo, justo en el momento en que algunos sectores de la población más lo necesitaban. A pesar del pedido del público, el número de empeños (y las sumas implicadas) no solo no aumentó, sino que bajó en los peores momentos de la crisis: en 1889 se realizaron 19.053 operaciones; en 1890 habían disminuido a 17.615; en 1891 a 15.755; y en 1892 a 14.912. El número de empeños solo comenzó a recuperarse en 1894, cuando el Montepío abandonó las operaciones en la Bolsa; y no fue sino hasta 1897 que el número de operaciones pignoraticias superó a las realizadas en 1889.^[2]
El directorio de la entidad pasó a estar formado por personas poco involucradas en la política y que querían hacer de esa independencia una bandera. Si bien aparecían en la Comisión Directiva personajes técnicos de la administración conservadora, como Francisco Oliver, y otras como Rafael Herrera Vegas (que sería más tarde radical), el banco estuvo hasta 1916 básicamente en manos del histórico gerente Angel Bergeire, una figura que no podía estar más asociada a un funcionario de carrera y a su independencia de la política partidaria. La llegada del radicalismo al poder, sin embargo, cambió esta organización; trató a la institución como lo haría con la gran mayoría de las que le tocó manejar eligiendo personas con otro perfil para integrar la dirección de la institución, desde el relativamente independiente Jorge Echayde –director del Museo Municipal– como presidente hasta la totalidad de los directores completamente involucrados con la política radical municipal.^[3] Uno de los concejales socialistas, el médico Alfredo L. Spinetto, señalaba con indignación en 1921 que los miembros del directorio del banco no tenían antecedentes en cuestiones de crédito público, aunque sí encontró un denominador común:

Averigüé entonces de donde procedían estos distinguidos caballeros y me encontré con que todos eran políticos dirigentes y casi todos de la sección doce (San Telmo), de la cual uno había sido presidente, otro vice, y los demás miembros conspicuos y dirigentes, de los comités del radicalismo.^[4]

Por alguna razón que desconozco, otras parroquias del partido no aparecían representadas en el banco; aspecto que seguramente reflejaba el concierto de poder del radicalismo metropolitano. En 1904, el Banco Municipal de Préstamos y Cajas de Ahorro decidió ampliar su alcance mediante la apertura de sucursales. En 1910 inauguró la N° 1, de Once, que sería especialmente rentable porque, junto con la casa central, concentraba el empeño de alhajas y relojes de oro que, al no ser rescatados, le permitían a la institución un ingreso significativo en los remates y constituían el fuerte de sus ganancias. La expansión continuó hacia el sur: en 1913 inauguró la Sucursal N° 2, en el barrio de Constitución, que mostraría ser mucho menos rentable y hasta deficitaria.^[5]
Al llegar al gobierno, los radicales convirtieron al Banco Municipal en uno de los pivotes de su política de ayuda social y continuaron con la apertura de sucursales, con especial atención a los barrios con más necesidades populares. En 1917 se inauguró la sucursal N° 3, en la Boca-Barracas; en 1920, la N° 4 en Boedo; en 1924 la N° 5, en Villa Urquiza; en 1926 la N° 6, en el Abasto; y en 1928 la N° 7, en San Telmo, mientras que en 1927 se alquiló un inmueble para la Sucursal Flores. Si bien el resultado de la Sucursal N° 1 era auspicioso, el de las demás entidades inauguradas en la época radical brindaban escasa utilidad y hasta pérdida. En 1920, la Nº 1 vio sus depósitos colmados y, un año después, dejaba una utilidad de $89.053, una cifra no desdeñable frente a la ganancia de $760.434 de la Casa Central. Sin embargo, en ese mismo año, las utilidades de la N° 2 fueron de apenas $6.395, mientras que las N° 3 y N° 4 arrojaron pérdidas. Este resultado tenía que ver con el valor de los objetos empeñados: mientras que en la Casa Matriz y en la sucursal N° 1 del barrio comercial de Once pesaban más aquellos que dejaban una ganancia real –como las joyas–, en las ubicadas en la zona sur tenían mayor presencia objetos varios de poco valor y máquinas de coser, que no producían utilidades. Sin embargo, se resolvió que continuaran funcionando por los servicios sociales que prestaban a las zonas donde estaban ubicadas, generando una transferencia de recursos desde la Casa Matriz López Imizcoz, 1940).
Las consecuencias de la Primera Guerra mundial y de la inmediata posguerra se sintieron de manera directa en Argentina en los años 1917 y 1919, cuando una alta inflación –que el país no recordaba desde la crisis de 1890– llevó a una reducción de los salarios reales. En 1917 se produjo una primera ola de huelgas; en 1919, el conflicto se agravó y fue el escenario de mayores huelgas y choques violentos entre las fuerzas represivas y los trabajadores, que se iniciaron en el mes de enero con la Semana Trágica. La primera respuesta del banco fue la acción clásica: aumentar el número de empeños, aunque lo logró de manera limitada: entre 1916 y 1919, las operaciones pasaron de $240.605 a $327.719, mientras que el valor medio empeñado pasaba de $45,12 a $44,20, en el contexto de una economía inflacionaria.^[6] Esto significaba un fracaso palmario. Si fallaba la expansión de los empeños en tiempos de conflicto social, los radicales fueron más exitosos en las prácticas caritativas en las que se involucraba a la institución, como el reparto de alimentos baratos –pan, carne, leche y queso– que tomara el nombre de “pan radical” (Rock, 1977). Sin embargo, la pretensión del radicalismo fue instrumentar acciones de más largo alcance.
La Semana Trágica impactó fuertemente en Hipólito Yrigoyen, quien sintió que el gobierno no ejercía la política social que el malestar obrero requería. El 16 de mayo de 1919, poco después de las huelgas y la represión, en su discurso al Congreso, que incluyó una sección llamada “Legislación Social”, en alusión a la conciliación, al arbitraje y a la justicia social, anunciaba la puesta en marcha de un programa social. Y el Banco Municipal, que el radicalismo usaría sin cansancio en sus campañas electorales, sería parte de la nueva política. La estrategia empleada para atenuar la situación social del gobierno contempló la aplicación total del llamado “préstamo sin desplazamiento” para las máquinas de coser: el banco las empeñaba, pero en vez de llevarlas a un galpón municipal, seguían en la casa de la costurera, que así no dejaba de trabajar. La figura de la costurera ayudada por el radicalismo –y que gracias a ello puede alimentar a sus hijos– será una presencia constante en la propaganda política radical (un ejemplo visual impactante fue el film de propaganda La obra del gobierno radical, para las elecciones de 1928).
El banco actuó, además, sobre los lugares de empeño privados. La relación entre prestamista y deudor era asimétrica, pues el tiempo jugaba a favor del primero: este privilegiaba realizar el empeño y anticipar la menor cantidad posible de dinero; mientras que para el segundo primaba la rapidez de disposición de efectivo. Esto no ayudaba al Banco Municipal, y la competencia con las casas particulares resultaba difícil. Los “tugurios de la usura” o “cambalaches”, como eran llamadas en aquella época las casas privadas, lograban ventaja frente a él: mientras que entre 1915 y 1919 este había aumentado sus operaciones de 10 a 14 millones de pesos, las privadas alcanzaban, en este último año, los 100 millones.^[7] Además, las operaciones de empeño generaban un mercado secundario donde se vendían –a un precio menor que el nominal– las pólizas expedidas tanto por el Banco Municipal como por las casas habilitadas por ley sobre el documento de un bien ya prendado. En 1919, la institución avanzó un paso más en su política social al decidir realizar por sí mismo el reempeño y compra de pólizas. En diciembre de ese año, el presidente de la entidad manifestó que, al ser uno de los fines primordiales de su fundación combatir la usura “que sigue propagándose de forma alarmante y violando la Ley, y, por otra parte especializando, según se ha comprobado, su especulación en los necesitados a quienes el Banco facilita pequeñas sumas en préstamos pignoraticios”,^[8] había realizado un estudio destinado a comprobar el carácter de dichas operaciones, con el fin de hacerlas públicas. El directorio tuvo conocimiento de la actividad de estos “tugurios” que proponían y realizaban habitualmente “operaciones de empeño y de compra de pólizas expedidas por este Establecimiento”^[9] con préstamos de dinero sobre dichas pólizas del Banco Municipal a un interés del 4% mensual. Actuar sobre el mercado de reempeños no era fácil: en 1918, se enfrentaba a una competencia de cincuenta casas autónomas de compra venta y más de doscientos individuos que se dedicaban al comercio de empleo y compra de “boletas”, impulsados por el valor efectivo de la prenda, que era el triple o el cuádruple de la tasación por los problemas que la institución tenía con los bajos valores aplicados.^[10]
El banco avanzó sobre la operación del reempeño de dos maneras. Una fue perseguir a las casas particulares que lucraban en la actividad y violaban la ley 4531. En el año 1920, la Intendencia directamente prohibió operar a estos establecimientos en el mercado secundario de cédulas prendarias, y llegó –como decía el diario La Razón– a la clausura de “las casas clandestinas que quedaban”. La segunda medida, y probablemente la más efectiva, fue actuar directamente sobre el mercado secundario de las pólizas implantando el propio banco las actividades de reempeño, a las que llamó sobrepréstamos. En estas operaciones, aplicaba una suma extra sobre las pólizas emitidas por la misma institución a pedido de los clientes. Para poder terminar con el problema, o reducirlo de manera significativa, el directorio pidió a la Intendencia un incremento del capital diez veces para poder competir con las casas de empeño particulares, pues la opinión generalizada era que, si no se solucionaba el problema de raíz, volverían los compradores de pólizas.^[11]
Para terminar con ese mercado secundario, era necesario que el Banco Municipal actuara sobre el bajo valor de las tasaciones que ofrecía por los objetos prendados, una acusación presente en la prensa, pues generaba una competencia ruinosa con las casas privadas, que ofrecían sumas mayores. La profesionalización del cuerpo de tasadores se volvió una obsesión, aunque llevaría varios años poder lograr el nivel que finalmente el banco alcanzó. Las bajas tasaciones llevaban al surgimiento de los llamados “pichincheros”, un grupo de personas que compraban en los remates de la institución para después revender, y que llegaron a monopolizar las operaciones y a impedir la participación del público. En 1918, la revista Caras y Caretas describía a estos sujetos que pululaban en los remates: la publicación los definía como una asociación siniestra que, con sus lentes ahumados, se agolpaban sobre las prendas exhibidas “como sobre una presa flaca y segura” y que puede verse gráficamente en la fotografía que se reproduce en la Imagen 1. Según la revista, iban provistos de libretas donde anotaban el número y la base del objeto empeñado y un instrumento graduador, “se pasan allí las horas fraguando cálculos; remirando; pesando en la palma la infeliz presa”; en los remates “se llevan lo que quieren y por lo que quieren, aprovechando la hesitación del público que carece de la seguridad con que ellos operan”. Y hasta habían fundado un sindicato en un local perfectamente instalado, que recibía el pomposo nombre de Diamond Club.^[12]

             Imagen 1: Salón de empeños

Fuente: revista Caras y Caretas, 14 de septiembre de 1918, p. 50.

En 1920, La Nación criticaba al banco por atacar “el cambalache” con poco entusiasmo y urgía a la institución a prepararse para atender la considerable clientela que, cerrados esos locales, acudiría a golpear “las puertas del Banco Municipal sin encontrar la acogida plena para poder subvenir a imperiosas necesidades”. Era necesario, entonces, que la Intendencia o el Gobierno nacional, “que tanto presume de providencial, tienda su mirada compasiva a esta población menesterosa o poco menos, que obligada a llevar sus dijes, ropas y enseres domésticos al Montepío no encuentra en este la prestación oportuna que reclaman estas operaciones premiosas”.^[13] Y exigía que el Banco de la Nación, en manos del oficialismo, de “Este gobierno radical, que se luce o simula de providencia del pobrerío universal”, proporcionara los fondos en condiciones susceptibles de poder ser entregados al crédito pignoraticio y evitara que los pobres cayeran “en las garras del cambalachero”.^[14] La Razón señalaba que “el enjambre de parásitos que vivía en el empeño de pólizas fue eliminado”; y retornaba a un viejo problema: el de las bajas cotizaciones; si no se arreglaba la cuestión, volverían los compradores de pólizas, que constituían un trust cerrado a cualquier comerciante.^[15]
Para atacar a los pichincheros con valores que La Razón juzgaba que restringían “hasta el ridículo el tanto por ciento del valor real de las prendas y, en consecuencia, se ofrecen cantidades en préstamo que asombran por lo limitadas”, en 1924 se planeó el seguimiento de la diferencia entre los valores tasados y los del remate. Si los segundos resultaban ser mucho mayores que los primeros, se investigaría al tasador.^[16] La institución todavía no contaba con buenos tasadores –factor que sería uno de sus orgullos en el futuro– por lo que en 1926 tuvo que suspender el empeño de collares de perlas hasta poder realizar las instalaciones necesarias para distinguir las de origen natural de las cultivadas.^[17] La lucha contra la usura privada resultó, vistos los números, bastante exitosa.
El aumento en la cantidad de empeños fue explosivo en la década de 1920, como se puede ver en el Cuadro 1, teniendo en cuenta la alta inflación de 1919 y el período de deflación que comienza en 1921. Y el radicalismo no hizo más que usar este argumento para mostrar la efectividad de su política social. El incremento en el número de operaciones y el aumento de las utilidades, junto con el capital, llevaba a la prensa a pedir que un banco que se suponía atendía a los pobres disminuyera los intereses y tuviera menos ganancias. Así ocurrió en 1926, cuando el interés cobrado por préstamos de alhajas, objetos varios y muebles pasó del 10% al 9%.^[18]

Cuadro 1: Créditos prendarios otorgados, importes, utilidades y capital en pesos moneda nacional. Banco Municipal de Préstamos y Cajas de Ahorro de la ciudad de Buenos Aires.

                    Fuente: López Imizcoz (1940, pp. 145-147).

El tipo de bienes pignorados fue cambiando junto con la situación social y económica de Argentina. Entre 1920 y 1929, el aumento del salario real y la mejora en la distribución del ingreso se revelaron en el cambio del tipo de mercancías empeñadas. El aumento de los artículos en 1920 se debió, más que al crecimiento de la pobreza, a la campaña contra las casas de usura privadas. En ese año, como ya era común, la mayor cantidad de operaciones correspondía a los préstamos menores a los 50 pesos, que resultaban ser la mitad de toda la suma prendada; los mínimos, de menos de 10 pesos, alcanzaban la suma de $179.612, un porcentaje no menor, cercano al 22% del total. El balance anual mostró que las máquinas de coser –el bien emblemático de empeño hasta ese momento– habían dejado de ser tan importantes: se registraron solo 188.^[19] En paralelo, se empeñaban 12 pianos por día (unos 2800 al año), un indicio de que la clase media se iba convirtiendo cada vez más en parte de la clientela de la institución. Esta presunción se confirma en la evolución de los préstamos sobre los muebles, que en 1916 fueron 140 por un monto de $22.037; en 1920 llegaron a ser 2427 por $465.688; y en 1930; 16.108 por $1.945.840, en una década con deflación. En 1928, el Banco Municipal inauguró, en Corrientes y Jean Jaurés, un local de dos plantas que había sido planificado desde 1919 y costado $500.000. Al nuevo edificio fueron trasladados todos los muebles existentes en los depósitos alquilados. Y se agregaba un nuevo ítem: el automóvil.^[20]

La política partidaria se mezcla con el Banco Municipal

La relación estrecha con el gobierno de la entonces Capital Federal produjo choques con el Concejo Deliberante dado el origen del poder municipal: mientras el intendente era designado por el Poder Ejecutivo nacional –como fue la norma hasta la reforma constitucional de 1994–, los concejales eran elegidos por el voto de los ciudadanos. La ley orgánica municipal de 1917 introdujo el voto universal masculino para la elección de los concejales y la representación proporcional para la distribución de los cargos. El organismo estuvo controlado desde 1918 por los dos principales partidos del distrito: el Socialista y la Unión Cívica Radical (de Privitellio, 2003), aunque el sistema proporcional permitía la participación de muchos partidos e impedía la formación de mayorías estables. Radicales y socialistas implementaron todas las estrategias posibles para captar electores, aunque los primeros se encontraban con una ventaja esencial para aplicar incentivos materiales: ocupaban la intendencia y manejaban sus recursos con el concurso del intendente elegido por el presidente de la nación (Martínez Mazzola, 2012). Construyeron maquinarias políticas para enfrentar las elecciones mediante una red territorial, que incluía comités e instituciones barriales, donde no solo se reclutaban nuevos adherentes, sino que los afiliados desarrollaban una vida social a la par de la reafirmación ideológica con charlas y discursos. En esta red se producía el intercambio de bienes materiales y simbólicos entre los referentes barriales –los punteros– y los vecinos (Horowitz, 2015), en una economía en franca expansión (Rocchi, 2020). La casi totalidad de los candidatos a concejal a partir de la reforma de 1917 provenían de la participación política barrial. La selección empezaba en la misma actividad de las secciones electorales, donde se elegían varios cargos y de donde salían los más encumbrados para ser candidatos al Concejo Deliberante, que se ocuparían de satisfacer las necesidades urbanas de sus vecinos, como la iluminación, las cloacas, la pavimentación y los medios de transporte. Para los socialistas, la carrera solía no terminar en la política municipal: durante el período 1919-1930, tuvieron dieciséis diputados nacionales que habían sido previamente concejales. Los radicales solo fueron nueve. Es decir, dentro de la UCR había un grupo que, por decisión propia o imposición del contexto, dedicó toda su carrera a ejercer la concejalía, que no recibió sueldo alguno hasta 1933 (Landau, 2014).
Los concejales se convertían, además, en un intermediario para lograr un puesto público en la municipalidad, cuyo número de empleados subía con más velocidad que la población y que otras municipalidades de grandes ciudades. En este aspecto, como dijimos, la competencia entre radicales y socialistas era desigual: los primeros controlaban la intendencia y los segundos solo podían ofrecer ideas y prácticas comunitarias; los “partidos extremos” como gustaban llamar los radicales a los socialistas, solo tenían discursos, pero no acciones. El partido radical encontró en el Banco Municipal un instrumento para realizar la política de ayuda material que mostrara su preocupación por el pueblo, de la misma manera que lo hacía otorgando camas en los hospitales, nichos en los cementerios municipales o permisos para abrir un almacén.
El número de concejales era de 30. En las primeras elecciones desde la reorganización del municipio, en 1918, los socialistas ganaron los comicios municipales por pocos votos frente a los radicales: 47.971 contra 47.146, lo que les otorgó diez concejales a cada uno; el resto de los cargos se repartieron entre el Centro Municipal de Comercio, el Partido Constitucional, el Partido Socialista Internacional, el Argentino, el Partido Unitario y el Comité de Progreso Comunal (Cuadro 2). Este resultado mostraba una tendencia: ningún partido tendría la mayoría en el Concejo Deliberante, lo que llevaría a negociaciones constantes. El socialismo volvió a triunfar en las elecciones de 1920, hecho que puso a los radicales en una situación más débil.^[21] Las discusiones más importantes que se llevaron a cabo en ese recinto tuvieron que ver con los servicios públicos. Pero el enfrentamiento de socialistas con el presidente Hipólito Yrigoyen y José Luis Cantilo, el intendente que nombró el Poder Ejecutivo en 1919, se trasladó al Banco Municipal.

 Cuadro 2: Cantidad de concejales de cada partido en el Concejo Deliberante de la ciudad de Buenos Aires 1918-1928