Fuente: Elaboración propia sobre la base de http://www.visitingargentina.com/mapas-de-rio-negro/
DOI: http://dx.doi.org/10.19137/qs.v22i1.1208
ARTÍCULOS
Marks and attractions inside an imagined province. Río Negro, Argentina, 1958-1976
Paula Gabriela Núñez1
Resumen: Este artículo cruza historia cultural con historia política. Revisa cómo el ordenamiento político territorial de la provincia de Río Negro se liga al proceso de definición de atractivos, pues hay marcas culturales que devienen en políticas. En esta jurisdicción está emplazado uno de los centros turísticos más emblemáticos: la localidad de San Carlos de Bariloche y parte del Parque Nacional Nahuel Huapi. Sin embargo, este espacio no se tomó como referencia escénica de atractivos en el período en que la provincia se creó como tal. Las áreas que representan lo rionegrino aparecen instituidas desde intereses políticos por fuera de este escenario. El trabajo evidencia que el ordenamiento político −e incluso la construcción ciudadana que se buscó propiciar en el período constitutivo de la provincia− dialogó y se apoyó en la específica forma de reconocimiento de atractivos establecidos desde la planificación provincial, que no tomaron en consideración al espacio andino, pues la construcción política interna se focalizaba en otras regiones. Así, los atractivos se organizaron a partir de los intereses políticos establecidos por el gobierno provincial, antes que por la materialidad que se promocionó.
Palabras clave: Estructura política; Identidad cultural; Política turística; Río Negro; Historia regional.
Abstract: This manuscript crosses political history with cultural history. It searches
the political and territorial order in Rio Negro Province since its definition
about touristic attractive, because that cultural marks become in political
ones. This jurisdiction contains one of the most emblematic tourist
center: the town of San Carlos de Bariloche and a portion of the Nahuel
Huapi National Park. But this area was not taken into account as a scenic
reference of the touristic attraction of the Province. The regions presented
as the image of Río Negro emerge from politics interest established by the
provincial government.
The article shows that the political order, and even the citizen construction
that was sought to promote in the constitutive period of the province,
dialogued and was in based on the specific form of recognition of
attractions established since provincial planning, which didn’t take into
consideration the Andean space. The internal political construction was
focused on other regions. Thus, the attractions were constituted from the
political interests established by the provincial government, rather than
by the materiality that was promoted.
Key words: Political state frame; Cultural identity; Touristic policy; Río Negro Province; Regional history.
Este artículo propone un diálogo entre estudios culturales y políticos, ya que
analiza el modo en que ciertas marcas culturales devienen en atractivo
turístico en la provincia de Río Negro, situada en la Patagonia argentina. María
Silvia Ospital (2005) señala que con la planificación del turismo, el Estado
puede ser un “regulador de costumbres”, en tanto dicha planificación implica
abordar políticas controladoras del tiempo libre y del ocio. En este trabajo se busca indagar el rol estatal desde la relación entre la instalación de un espacio
como “atractivo” y la estructuración socioeconómica de las áreas que son reconocidas
en estos términos (Prats, 2004; Palou, 2014). Para ello se considera
el escenario rionegrino en el período de formación de esta provincia, esto es,
desde 1958 a 1976.3 El objetivo no es tanto recorrer la dinámica de turistificación
(Piglia, 2012; Vejsbjerg, 2016), sino la manera en que el ordenamiento
político, e incluso la construcción ciudadana que se buscó propiciar en la
etapa constitutiva de la provincia, se conformó en articulación con un modo
específico de reconocimiento de atractivos, establecidos desde la planificación
política provincial.
Se trata de observar cómo la organización socioeconómica y política
tomó de la construcción de atractivos la apelación a una autoridad extracultural
para justificar el establecimiento de jerarquías territoriales internas (Pérez
Winter, 2013). Las referencias a la naturaleza o al particular relato histórico
que se tomó como propio de Río Negro aparecen como el justificativo del
orden que se fue estableciendo. Se indaga el modo en que se llevó adelante la
turistificación de los principales destinos de dicha provincia, bajo la hipótesis
de que estos se constituyeron a partir de los intereses políticos establecidos por
el gobierno provincial, antes que por la materialidad que se promocionaba.
La mirada sobre el reconocimiento cultural asociado al establecimiento
de atractivos se va a ligar a la historia política. Pues el turismo -como política
de Río Negro desde sus inicios- se reconoce como parte de la construcción
de ciudadanía y modelo de estatalidad. Cabe destacar que dentro del territorio
de la provincia se halla uno de los sitios turísticos más emblemáticos de la
Patagonia y del país, la ciudad de San Carlos de Bariloche, ubicada en la zona
andina (figura 1), antesala del Parque Nacional Nahuel Huapi creado en 1934.
Este sitio fue instituido como destino nacional e internacional a partir de la
creación del parque nacional, esto es 24 años antes del reconocimiento del
espacio como parte de una provincia autónoma.4
Llama la atención que, si bien en el concierto provincial inaugurado en
1958 la localidad andina era mencionada como destino turístico, su actividad
no fue tenida en cuenta en las planificaciones mediante las cuales se buscó
ordenar la producción. Así, el financiamiento para obras relacionadas con el turismo fue mínimo en la primera gestión, cuando se llevó adelante uno de los
planes más relevantes para el armado de la infraestructura provincial (Manzanal,
1980; Núñez y López, 2016), lógica que se repitió en las administraciones
posteriores. La hipótesis sobre esta diferencia es que las ciudades que se buscaron
promocionar pertenecen a áreas ligadas a los centros político y económico
de la provincia, pues se trata de la zona atlántica y la valletana respectivamente
(figura 1). La primera concentró el poder político, la segunda se estableció
como la principal estructura económica (Manzanal, 1980; Iuorno, 2007; Abel,
2010, 2011).
De este modo, la turistificación de Río Negro desnuda compromisos e
intereses económicos y políticos, pues permite reconocer heterogeneidades en
los órdenes estatales desde los cuales se materializó el armado y la institucionalización
de los destinos turísticos.
Figura 1: Áreas históricas en la provincia de Río Negro
Fuente: Elaboración propia sobre la base de http://www.visitingargentina.com/mapas-de-rio-negro/
Este estudio toma como antecedente el reconocimiento turístico de la región andina en el período territoriano, y de allí avanza en el modo en que el armado provincial del turismo dialogó con la construcción políticoterritorial. Para esto analiza acciones de los primeros gobiernos democráticos provinciales, esto es, los llevados adelante por Edgardo Castello (1958-1962), Carlos Nielsen (1964-1966) y Mario Franco (1974-1976). En estas tres gestiones, las nociones de ciudadanía declamadas se asociaron a una identidad rionegrina que se buscaba consolidar. Así, estas definiciones se proyectaron en el reconocimiento de paisajes y regiones caracterizadas como atractivos turísticos. El corpus documental está formado por leyes y normativas específicas del período 1950-1970, notas periodísticas, planes de desarrollo de las diferentes gestiones y guías de turismo nacionales del período, puestas en diálogo desde el análisis de la organización de la provincia.
La construcción de un espacio como atractivo está mediada por un cierto
reconocimiento político. En diferentes instancias se proyectó el valor político
hacia el paisaje para fundamentar la gestión de fondos específicos para construir
la estructura de servicios que permitieron institucionalizar una determinada área como destino turístico. Durante los inicios del período territoriano
(1884-1958), en la región andina de Río Negro se llevaron adelante iniciativas
locales de gestión concretas para consolidar el pueblo de Bariloche como tal
(Navarro Floria y Vejsbjerg, 2009). Tales iniciativas se inscribieron en las vinculaciones
de algunos pobladores locales con funcionarios de la administración
nacional (Núñez, 2008). El período territoriano tuvo dos grandes hitos en los
que el Estado activamente construyó patrimonio turístico en San Carlos de Bariloche.
El primero fue el proceso de constitución de los parques nacionales,
iniciado en la década del treinta (Scarzanella, 2002; Diegues, 2005; Fortunato,
2005; Ospital, 2005; Méndez, 2010; Núñez y Núñez, 2012; Picone, 2013). El
segundo, la gestión peronista y la resignificación de Argentina en general como
atractivo, cuando se ubicó al turismo como derecho social, entre los años cuarenta
y cincuenta (Troncoso y Lois, 2004; Bessera, 2008; Pastoriza y Pedetta,
2009; Carreras Doallo, 2010; Núñez y Vejsbjerg, 2010).
En relación con el primer hito, la organización del entonces territorio
nacional de Río Negro se vio afectada por la particular relevancia a escala nacional
otorgada al Parque Nacional Nahuel Huapi, emblema de la década del
treinta, y a San Carlos de Bariloche. Ahora bien, el atractivo que se construyó en este proceso refiere al espacio como vacío. Además, con la creación de
parques nacionales en el sur de Argentina, lo que se buscó −más que promocionarlos
como destino− fue consolidar un paisaje de frontera (Bessera, 2008;
Núñez et al., 2012).
El modelo de turismo que se erigió fue instituido en clave xenófoba. En palabras de Exequiel Bustillo, primera autoridad de la Dirección de Parques
Nacionales, “para mantener despierto y alerta el espíritu argentino, para eso y
nada más que para eso, Dios ha colocado entre los peligros de la frontera las
grandes bellezas de nuestra tierra” (Bustillo, 1946, p. 26).
En esta construcción del atractivo, como paisaje que separa países, los
parques nacionales fueron escindidos simbólicamente del resto de la nación, y
quedaron como ámbitos donde la ciudadanía se educa pero no vive (Diegues,
2005; Fortunato, 2005). Desde el análisis documental, el quiebre al interior del
espacio regional se reconoce en la relevancia de una administración territorial
directamente ligada al Poder Ejecutivo, que debilitó gradualmente su vinculación
con espacios aledaños. Orietta Favaro (1999) describió el desarrollo patagónico
como de economía de enclaves. El Parque Nacional Nahuel Huapi
puede ser pensado en estos términos, en tanto se lo presentó como un territorio
ajeno a los propios habitantes de la región (Valverde et al., 2011); y frágil,
al describirlo como necesitado de la permanente tutela externa debido a la
presencia de una población que, por su simple existencia, lo ponía en peligro
(Bohoslavsky 2009; Núñez, 2015). Nada de esto se cambió con el peronismo
(segundo hito), pues aun cuando hubo en esta etapa modificaciones centradas
en el tipo de ciudadanía que debía educarse y en los orígenes sociales de los
grupos de turistas, los sentidos de territorio y paisaje permanecieron.
Tan es así, que la dinámica de producción y comercialización que vinculaba
Bariloche con la región inmediata hacia el este −productora de pasturas,
pequeños rumiantes y hortalizas− fue desmantelada a fines de la década
del cuarenta por una política nacional que propició el comercio directo con
Buenos Aires (Rey, 2005).
Los destinos turísticos no crecieron en Patagonia. El atlas Patria Justa
Libre y Soberana (1950) muestra el incremento de destinos en el norte del país
pero no en la Patagonia (Control de Estado, 1950, p. 218). El sentido político
de conocer la región del Nahuel Huapi se observa también desde las guías de
turismo Peuser, editorial que publicó muchas de las obras más significativas del
gobierno peronista (Cruder, 2011). Estas guías presentan el área de Bariloche
separada del resto de Río Negro y asociada al título “Lagos del Sur” (Peuser,
1945, p. 326; 1950, p. 467; 1955, p. 426). Esta separación no se hizo respecto
de las áreas andinas en Neuquén, Chubut y Santa Cruz, ni tampoco de la propia
localidad andina rionegrina de El Bolsón. Así, la región aledaña a Bariloche
se diferenció de las presentaciones del resto de las zonas patagónicas (Peuser,
1945, p. 311; 1950, p. 448; 1955, p. 398). Este quiebre territorial, asociado a
la forma de exhibir los atractivos y el turismo, se puede pensar como la base
del ordenamiento espacial que se buscó introducir en el territorio rionegrino a partir de su provincialización (Iuorno, 2007). Vale destacar, como antecedente
de la profundidad del quiebre, el planteo de crear la “Provincia de los Lagos”,
en los años en que se estaba diseñando la provincialización de la Patagonia
continental. La idea era formar un espacio cordillerano, con centro en San Carlos
de Bariloche, dedicado a la actividad turística. Esta propuesta se desmanteló por iniciativa de actores altovalletanos (Ruffini, 2005), pero en el imaginario
local y provincial permaneció una retórica que diferenciaba a Bariloche como
una localidad que no terminaba de integrarse (Núñez, 2003).
El llamativo ordenamiento político de las provincias que forman la Patagonia
continental llevó a que se contara con varios años para reflexionar sobre
la base legislativa de acuerdo con la cual se debían organizar estos espacios
(Ruffini, 2012). La provincialización se firmó en 1955 pero a causa del golpe
de Estado ocurrido ese mismo año, se concretó en 1958. No obstante, las diferencias
regionales comenzaron a explicitarse tan pronto se sancionó la ley
de autonomía provincial −Ley N° 14.408− en 1955 (Iuorno, 2007; Iuorno y
Crespo, 2008; Ruffini, 2012). En Río Negro, los partidos unificados a nivel nacional
se desmembraron como resultado de las tensiones rionegrinas previas a
la conformación provincial, que resaltaban la relevancia y antagonismo de dos
ciudades: Viedma y General Roca (Iuorno, 2007; Abel, 2010). La constitución
provincial arrastró estas discrepancias, pero buscó una redacción superadora,
en la que el eje de la provincia que se construyera fuera el fortalecimiento
social.
Dentro del apartado relativo al régimen económico, se indicaba que “La
actividad económica de la provincia debe orientarse sobre la base de planes
que coloquen a la explotación y distribución de la riqueza, al servicio de la colectividad
y el bienestar social” (Art. 32º). Se planteó la erradicación de formas
de concentración económica que obstaculizaran el desarrollo de la economía,
con lo que se reitera así la idea de función social (Art. 33°) y se introduce el carácter
regional de los asentamientos industriales. Tal como se lee en el artículo
38°: “La industria, será organizada con sentido regional y se procurará su diversificación
e instalación en los lugares originarios de producción de materias
primas y de energía”. Sin embargo, la zona andina se incorporó con una particular
falta de consideración sobre el turismo, que quedó fuera del listado de las
actividades establecidas como económicas, a pesar de su relevancia en el área.
Dado que la práctica política en Río Negro antecede por mucho a la formación de la provincia, posiblemente la influencia de la zona de Bariloche−asociada a un organismo de relevancia nacional como la Dirección de
Parques Nacionales− operara como ilusión de una representación directa con
la nación de la localidad que, entonces, no disputó su lugar en la provincia
(Núñez, 2003). Esta omisión histórica expone al turismo como una actividad
debilitada respecto de otras sobre las que se legisló desde los primeros momentos
de la organización provincial. Este aspecto se nota con particular claridad
durante la primera gestión.
Como parte de las definiciones del primer gobierno electo de Río Negro,
en 1960 se presentó el primer Programa de Desarrollo de Río Negro 1960-1964, denominado PRO 5. Edgardo Castello, primer gobernador electo de la
provincia, señalaba como epígrafe del plan: “El objetivo más alto de mi gobierno
es lograr el desarrollo armónico de Río Negro” (Ministerio de Economía Río
Negro, 1960, p. 5), así tomaba el desafío de organizar el territorio bajo la figura
de provincia.
A la luz de la complejidad de actividades presentes en el espacio, se
puede pensar que esta noción de “armonía” no se vinculó a una distribución
regional reparadora de desigualdades históricas. En los documentos de planificación
provincial, las actividades de Río Negro se reconocieron en: agrícolas,
frutícolas y ganaderas; y otras menos desarrolladas, que se suponía serían
resueltas con el establecimiento de plantas manufactureras, como lavaderos
de lana y frigoríficos. Las obras base para ello fueron las de electrificación, la
construcción de caminos y puentes, y finalmente la reactivación portuaria. Esto
se asoció a explotaciones, que además de frutícolas se presentaron como mineras,
de siderurgia y petroquímica (Ministerio de Economía Río Negro, 1960,
pp. 15-16). El turismo no se mencionó.
Esta ausencia podría deberse a que la planificación estatal de turismo
prevista en la Ley N° 14.574, sancionada en 1958, otorgaba a la Dirección
Nacional de Turismo un rol centralizado en relación con el fomento y la promoción.
Tanto las provincias como los sectores privados se presentaron como
actores secundarios, desvinculados de las decisiones tomadas desde esta dinámica
centralizada (Schiavi et al., 2011). Sin embargo, en la zona atlántica, en
1959, el gobierno provincial acompañó la gestión del entonces intendente de
San Antonio Oeste, Celso Bresiano, quien con otros funcionarios gestionó que
la provincia creara el balneario de Las Grutas en 1960, en función de lo cual se construyó la estructura de la primera bajada a la playa ese mismo año (Municipalidad
de Las Grutas, s/d). De hecho, se destinaron m$n 5.000.000 para la
construcción y habilitación del balneario “El Cóndor”, aledaño a Viedma; m$n
800.000 para el balneario “Las Grutas” y m$n 100.000 para una estación de
acampantes en Bariloche (Fantini, 1961, pp. 58-59).
En las consideraciones redactadas en el texto “3 años del gobierno”,
síntesis de la gestión de Castello (Fantini, 1961), el turismo aparece como apéndice
después de reflexiones dedicadas a “Celebración del día de la Bandera”
(Fantini, 1961, pp. 231-232) y “Homenaje al ex Gobernador de Río Negro
Ingeniero D. Adalberto T. Pagano” (Fantini, 1961, pp. 232-233). La sección “Turismo”
se inicia así: “Ofrece la Provincia de Río Negro las más grandes posibilidades
al turismo nacional e internacional. Las bellezas panorámicas y las singularidades
de sus paisajes de montaña, han hecho famosa en el mundo entero
la región de Nahuel Huapi” (Fantini, 1961, p. 233). Pero esto no conllevaba
un detalle de inversiones, sino una referencia a las actividades de promoción
que se planteaban como apoyo a la hotelería. También se señala el fomento
al turismo social a través de campañas de difusión sobre su valor, canalizadas
desde la Dirección Provincial de Turismo (Fantini, 1961, p. 235), organismo
dependiente de la gobernación con asiento en San Carlos de Bariloche y sin
clara articulación con la política municipal (Núñez, 2003).
De los documentos de esta primera gestión parecería desprenderse, por
una parte, que la actividad ya estaba resuelta en la zona andina; y por otra, que
el desafío era reproducir el dinamismo de Bariloche en otros espacios de la
provincia. No hubo lugar para el reconocimiento y valoración de la particularidad
del espacio andino, y tampoco se planteó la necesidad de obra pública,
aspecto que diferencia esta acción de las otras citadas.
Esto no se debía a la falta de necesidades y reclamos elevados desde
la localidad de San Carlos de Bariloche. Paula Núñez (2003) ha recorrido las
ordenanzas municipales de esos años y evidenció las falencias en servicios, así
como las limitantes en cuanto a caminos de acceso dentro del área de atracción
y otros servicios. Asimismo, la provincia ignoró el terremoto y la posterior
caída de cenizas provocada por la erupción volcánica de 1960, lo que deja a
la vista la falta de reconocimiento acerca de las necesidades locales, en contra
de otras emergencias sí explicitadas en leyes que se observan en las regiones
altovalletana y atlántica (Núñez, 2015). Desde la legislación provincial se ignoró,
por ejemplo, que los suelos se modificaron con consecuencias hasta para el
paisaje que se suponía atractivo (Villarosa et al., 2009), sin mencionar la crítica
coyuntura de las temporadas afectadas por el fenómeno.
Esta mirada comenzó a modificarse en 1963, con la primera normativa provincial que reconocía al turismo como parte de las actividades económicas
de Río Negro. Cabe aclarar que esta reglamentación se redactó en el escenario
de quiebre institucional de 1962, que alejó del gobierno nacional al entonces
presidente Arturo Frondizi. En Río Negro, este proceso sumó una dificultad
extra. En 1961, al finalizar el gobierno de Castello, se llevaron adelante elecciones
con permiso para la participación del Partido Justicialista, que resultó victorioso. Por este resultado, la provincia fue intervenida y fue una irrupción
al orden democrático que resultó ser uno de los motivos de desestabilización
del gobierno nacional (Abel, 2011).
En este escenario de inestabilidad, en el Decreto-Ley N° 1826, elaborado
por el Ministerio de Economía, fue legislado el turismo, en un escenario
mundial que estaba llamando la atención sobre su relevancia como actividad
económica (Gómez Martín y López Palomeque, 2002). Entre los considerandos
de la norma se plantearon las “enormes posibilidades para el desarrollo de una
actividad turística económica de gran envergadura”, así como la necesidad de
coordinar desde la Dirección Provincial de Turismo las acciones para llevar
adelante la articulación de tareas entre los diferentes organismos. Específicamente
se trataba de:
“coordinar el esfuerzo de las distintas zonas geográficas y sectores económicos para la consecución de los óptimos resultados que es dable obtener. [Pues] tal coordinación implica…propender a la colaboración mutua que deba existir entre los organismos específicos Nacional y Provincial, que cristalice los esfuerzos realizados y por realizar en los órdenes nacional y provincial, y también internacional, para la aplicación de una política turística eficaz y racional” (Decreto-Ley N° 1826).
Desde esta perspectiva, las áreas turísticas reconocidas para otorgarles prioridad fueron: “1° la zona del valle del río Negro, 2° la zona andina, 3° la zona marítima” (Art. 2°). Esta delimitación territorial es interesante, y su elección se fundamentó, según el texto, en las bellezas existentes y en la riqueza cultural y folclórica, aunque se introdujo como destino una región que hasta entonces no había sido considerada en las guías de promoción turística de la Argentina ni se había mencionado como sitio de promoción provincial: el valle del río Negro. Así, se equipararon en interés tres áreas con un desarrollo turístico muy diferente, y organizadas desde actividades productivas valoradas en forma disímil. En la noción de atractivo turístico rionegrino se incorporó el espacio establecido como prioritario dentro del desarrollo económico, aún sin haberse tenido en cuenta antes como destino de visitantes. El atractivo que se propició −y que está ausente en las guías de turismo previas y en las propias del período− fue vinculado al reconocimiento interno provincial, lo que evidencia el carácter maleable del desarrollo que se propuso.
La falta de acuerdos políticos y las fragmentaciones internas situaron a
Río Negro en un escenario complejo. La elección de 1962 había dejado como
ganador al candidato peronista Arturo Llanos (Abel, 2011). Esta situación generó la intervención en la provincia, que dio lugar a la elección que dejó en
la gobernación a Carlos Nielsen, quien había sido secretario en la Convención
Constituyente de 1957.
La debilidad política de esta segunda gobernación es un elemento central
en la reflexión sobre la posibilidad de discutir el orden territorial establecido
en la gestión previa. Las elecciones de 1963 desnudan con particular claridad
esta fragilidad: el ganador excluyente fue el voto en blanco, que arrastró el 31%
de los sufragios. Lejos de esta cifra, la Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRP)
resultó triunfadora con casi el 23% de los votos, frente a la saliente Unión Cívica
Radical Intransigente (UCRI), que llegó a poco más del 18% (Abel, 2011).
La gestión de Nielsen debía reforzar la unidad rionegrina. En función de
ello, editó un libro denominado Panorama Río Negro, que permite reconocer
los valores proyectados en ella. En el texto, bajo el título de “La realidad y el
quehacer rionegrino”, se buscó mostrar una síntesis de lo realizado (Cruz del
Sur, 1965, p. 4). La retórica de la promesa y de las capacidades latentes fue el
argumento de unidad desde el cual se propuso avanzar, con claras reminiscencias
a la idea de armonía declamada en el período previo.
La sanción de la Ley Provincial de Turismo N° 368, en 1964,5 estableció la generalidad que se encuentra en la descripción de la geografía del desarrollo
rionegrino. Todo era relevante, todo era promesa, todo era equivalente. Así,
el artículo 2º indicaba: “Declárese de interés turístico todo el territorio de la
Provincia”, en contra de la normativa de 1963, en que las áreas de atractivo
eran menores.
Esta generalización de la actividad turística fue retomada desde diferentes ángulos, por ejemplo, el artículo 3º indicaba: “Proyectar las disposiciones adecuadas
para la organización del centro turístico considerando sus caracteres
naturales termoclimáticos, históricos, culturales y folclóricos”.
De la misma manera, el artículo 8º señalaba: “Establecer para todo el territorio
de la Provincia, las categorías en que habrán de clasificarse los hoteles,
restaurantes, hosterías, residenciales, moteles, alojamientos, fijar sus requisitos
esenciales y dictar sus normas reglamentarias”.
El mapa turístico elaborado permitía pensar el territorio como una homogeneidad.
Es interesante que, en términos gráficos, durante esta gestión,
toda la provincia se dibujó como equivalente en todas las actividades (Núñez y
López, 2016). Sin embargo, en términos de inversiones, solo el turismo escapó de la clave regional que caracterizó a otras empresas.
Los “atractivos” −es decir, los puntos turísticos que la administración
provincial decidió institucionalizar− fueron menos amplios que lo indicado
por ley. Se seleccionaron con efectos directos en las políticas de desarrollo
provinciales, dado que el destino de los recursos para el desarrollo turístico fue
en detrimento de la zona andina y a favor de la atlántica, que ya había concentrado
los recursos en la gestión anterior, con algunas referencias a la zona
valletana como espacio de interés agroturístico.
Si se cruza esta construcción material y simbólica con la valoración
de la zona andina establecida en el período territoriano, se puede pensar que
hubo una tensión proveniente de la noción de ciudadanía que operó en la
construcción de atractivo. Como se mencionó, la zona andina fue presentada
como un área vacía, destinada a la educación de un ciudadano nacional. En
este sentido, el reconocimiento ciudadano −tanto nacional como provincial− de los propios habitantes estuvo debilitado en la definición misma que se adoptó del turismo. Por el contrario, la descripción de los atractivos de las zonas
atlántica y valletana hacía referencia a una formación de “rionegridad” que
se observaba como necesaria de ser fortalecida en el contexto del armado de
la provincia. Cabe destacar que tomamos el concepto de “rionegridad” como
homologación provincial al concepto de “argentinidad” (García Fanlo, 2011),
que desde la sociología política es la condensación de los modos y formas
de ser argentino. La “rionegridad” repite esta búsqueda política por establecer
una identidad, al marcar formas correctas de ser y vivir la provincia en ciertos
lugares específicos.
En este sentido, se puede pensar que la importancia del armado del turismo
en la provincia estuvo presente −desde que esta actividad se consolidó− en
aquello situado como atractivo turístico, la estructura política de pertenencia
e identificación. Si a ello se agrega que significó la institucionalización de la pérdida del reconocimiento de San Carlos de Bariloche y la zona andina como
la “principal” ciudad turística, podemos inferir una integración desigual del territorio,
que se llevó adelante en nombre de la equidad. Cabe destacar, además,
que este plan de turismo no significó la unificación de la región andina con el
resto del espacio, sino que en él se justificaba la falta del diseño de una política
provincial sistemática justamente en su diferencia. La paradoja del desarrollo
relacionado con esta actividad no termina en este punto. El turismo fue una
actividad creciente en la década de los sesenta, con importantes cambios hasta
en la planificación mundial, y la necesidad de legislar sobre ella puso sobre el
tapete tensiones territoriales que descubrían los huecos en la pertenencia de la
localidad andina a la provincia, y la sobredeterminación de aquello recortado
como rionegrino a los centros que se presentaban como de interés turístico.
Lo rionegrino, desde la administración provincial, se mostró en lo construido
como atractivo, que no fue la zona andina, pues se la consideró dada y
ajena, y sí fueron las costas y valles frutales de las áreas irrigadas. A la construcción
de nuevas estructuras de bajada a la playa en Las Grutas, en 1964 se sumó la de un motel provincial en el alto valle (Cipoletti) y estaciones de acampantes
en Bariloche y El Bolsón, como ejemplo del tipo y complejidad de intervenciones
que la jurisdicción consideraba relevantes en cada espacio.6
Así, en Río Negro, el desarrollo turístico se vinculó a la construcción de
la identidad provincial, pero evidenciando su sesgo intrarregional. Ese mismo
año, el director de Turismo informaba que el avance en Bariloche sería el establecimiento
de oficinas de informes;7 desde esta perspectiva, esa localidad
operaría como difusor de la provincia y no la provincia como constructora del
destino turístico andino. Por otro lado, en dicha ciudad, el director municipal
de Turismo, Jesús Dionisio Fanjul, elaboró un texto denominado “Lineamientos
para el esquema de política turística”, que serviría para organizar esa actividad,
como una forma de delinear posibles respuestas a necesidades que, en la
obra, se evaluaban como estructurales.8 Este texto fue publicado en el principal
diario regional, Río Negro, editado en General Roca, lo que permite reconocer
la llegada de esta voz a gran parte del territorio provincial y a los espacios de
toma de decisión. Fanjul señalaba la necesidad de pensar el turismo como industria,
esto es, desde su carácter de actividad económica. En su texto destacó especialmente la ausencia del turismo en los planes de desarrollo, y abordaba
las necesidades de infraestructura y planificación que demandaba la localidad
andina. De hecho, la particularidad turística de Bariloche fue desconocida en
la ley provincial, lo que provocó una reacción en el citado funcionario, quien
denunció el peso impositivo que la ciudad sufriría en nombre del privilegio de
otras regiones. Se criticaba que la legislatura hubiese ignorado manejos alternativos
posibles, que de hecho se estaban llevando adelante en otros destinos
reconocidos del país y que permitían fortalecer los ya instalados.9 Es claro en
el debate que recorre las páginas del medio de prensa que la municipalidad
de Bariloche estuvo ausente en la discusión sobre la Ley Provincial de Turismo,
a pesar de que había sido redactada por, entre otros, un legislador oriundo de
esta población, y de que el secretario provincial de Turismo que la defendió, en
los años previos, había sido concejal en este mismo municipio (Núñez, 2003).
Podemos decir que la integración territorial que se declamó en esta gestión
no terminó de discutir ni de desmantelar el orden previo, de acuerdo con
el cual Bariloche tuvo un sitio diferenciado que, a la luz de las políticas citadas,
devino en desigual y subalterno. Esto se profundizó en los años subsiguientes,
en el contexto de gobierno de facto iniciado en 1966, pues la fragmentación
en Río Negro formó parte de las políticas oficiales de control que se establecieron
(Núñez, 2003).10 Los sucesivos gobiernos de la dictadura evidenciaron la
inestabilidad del período, sobre todo por lo escaso de los tiempos de algunas
gestiones. Vale destacar a Figueroa Bunge, que a poco de asumir tuvo que dimitir
por un levantamiento social denominado Cipoletazo (Tapia, 2012), lo que
muestra cómo la inestabilidad nacional recrudeció en el territorio rionegrino.
La gestión de Lanari fue la más significativa de las administraciones de
facto en relación con el turismo, por la relevancia de las normativas que se sancionaron.
Así, en 1968 se decidió trasladar la Dirección de Turismo a Viedma
por Decreto 841/68. Los fundamentos dieron cuenta de la falta de articulación
entre Bariloche y el resto del territorio provincial, y la decisión de no resolverla,
así se indicaba:
“Que la experiencia ha demostrado que el hecho de que la Dirección de Turismo tenga su sede central y el asiento de sus autoridades superiores en San Carlos de Bariloche, -por razones de distancia y comunicaciones-, dificulta el desarrollo de la política que en la materia encara el Gobierno” (Decreto 841/68).
Lo citado implicaba que en el espíritu del gobierno no estaba la articulación a distancia y que el desarrollo de la actividad no pasaba por la zona andina. En el mismo texto también se señala:
“Que la legislación vigente, así como en los numerosos reglamentos que contemplan los diversos aspectos de la actividad turística, no contienen normas que en manera alguna determinen las razones de la ubicación geográfica que se ha impuesto, ni que impidan se corrija la situación existente” (Decreto 841/68).
Esto induce a pensar como un error el establecimiento inicial en Bariloche, pues la política de turismo se delineó con otros centros, un aspecto ligado a la construcción ciudadana, claramente explícita en las gestiones democráticas, pero igualmente relevante en los períodos de facto. Un último ejemplo del reconocimiento diferenciado se presentó en los fundamentos de esta norma, donde se mencionaba:
“Que...la acción de la Repartición será más efectiva y beneficiosa si se realiza fuera del área receptiva más importante con que cuenta la Provincia, porque su alcance se extenderá a núcleos de población alejados, que interesa informar y movilizar” (Decreto 841/68).
De esta fundamentación se desprende que el interés provincial estuvo puesto en otras áreas que se presentaron como necesitadas, frente a un emplazamiento como Bariloche, afectado a un imaginario de región vacía que, desde estos términos, se presentó como una localidad que no necesitaba nada. La mejora de la infraestructura de bajadas al mar en Las Grutas, en 1967, evidencia que el discurso se tradujo en materialidades concretas.
Las elecciones de 1973 marcaron un punto de inflexión en Argentina,
tanto por la recuperación democrática como por la posibilidad de participación
partidaria del justicialismo. En Río Negro, esto se tradujo en el triunfo del
candidato peronista, Mario Franco. Desde una mirada partidaria diferente de
las previas, el gobierno de Franco hizo especial hincapié en articular las iniciativas
provinciales con el gobierno nacional, lo que se evidenció en la elaboración
de una versión local del Plan Trienal nacional. En él, se sumó el turismo
como una iniciativa secundaria. Lejos de la uniformidad declamada en el gobierno
democrático precedente, en el período de Franco se consolidaron como
atractivos los espacios donde se disputaba el sentido de lo provincial, más la
zona andina, siempre ajena y presentada como sin problemas o necesidades.
De hecho, en este plan trienal, la exigencia de ampliar la infraestructura
hotelera como responsabilidad provincial fue mencionada para la zona atlántica
y el alto valle. Bariloche se aludió como objeto de la promoción internacional
y la gestión provincial dentro de Parques Nacionales (Gobernación de la
Provincia de Río Negro, 1973, p. 275), pero no hay referencias a fondos específicos,
como sí pasó con las mejoras en otras regiones. El plan señalaba obras
concretas para la localidad andina, como la construcción de una terminal de ómnibus y del puerto lacustre, sin cronograma ni presupuesto.11 Esto impide
asociar la relevancia económica de la actividad respecto de otras iniciativas.
La primacía continuó en la zona atlántica, donde se plantearon obras de riego,
de arte, construcciones rurales, infraestructura general, la elaboración de un
anteproyecto y proyecto productivo, entre otras decisiones, que ubicaron a este
espacio como centro privilegiado de la atención gubernamental.
Los términos en los que se plantearon las intervenciones también llaman
la atención. En el caso de Bariloche, se propuso “Gestionar líneas de crédito”
y “Propender” a la construcción de varias obras, en el alto valle se “Implementarán
obras prioritarias” y se “Habilitarán, parquizarán y promocionarán” sitios
a instalar como atractivos, mientras que en la zona atlántica se repite la idea
de “Habilitación y equipamiento” (Gobernación de la Provincia de Río Negro,
1973, pp. 277, 278), desde una retórica que implicaba un compromiso activo
de fondos antes que su mera búsqueda, y que se proyectó en obras concretas
(Núñez, 2003), como la aprobación de toma de créditos para que la provincia
comprara una embarcación destinada al turismo (Ley N° 1044/1975) o la firma
de acuerdos para promover la infraestructura atlántica (Ley N° 855/1973).
Franco, en línea con sus antecesores, en la política turística y en la estructura
de servicios dio prioridad a los espacios considerados como los más relegados,
a pesar de ser centro de otras actividades. El lenguaje gráfico del Plan
Trienal fue particularmente elocuente, pues dibujó a la provincia en relación
con su salida al mundo desde la producción frutícola valletana, al mismo tiempo
que mostró las tres áreas donde efectivamente se consolidó la idea de atractivos
provinciales (figura 2) que, homologados desde el gráfico, permitieron
justificar la relevancia de las zonas atlántica y valletana por sobre la andina.
Figura 2: Áreas productivas y turísticas de Río Negro según el Plan Trienal
Fuente: Gobernación de la Provincia de Río Negro 1973, pp. 264, 267.
Este gobierno fue interrumpido por el golpe de Estado de 1976; sin embargo,
la política turística puede pensarse con continuidades a la luz de la Ley
N° 1370, sancionada en 1979. Esta definió al turismo como “Factor de desarrollo
de interés provincial” que, a pesar de considerarse como relevante, fue
entendido como imposible de ser efectivo en tanto no se articulaba desde un
organismo centralizado una política eficaz y racional (Provincia de Río Negro,
1979, Nota 262). La eficacia y racionalidad se propusieron a partir de tomar la
ley de turismo sancionada en 1964 y al reformular las áreas de turismo en “a)
zona andina; b) zona de valles; c) zona atlántica; d) zona sur” (Ley N° 1370,
art. 2º). Esta división buscó dar coherencia a las políticas turísticas, sin observar,
por ejemplo, que tanto la zona andina como la zona atlántica están al sur de la
provincia, de modo que la “zona sur” sería una redundancia si no fuera porque
da nombre a una región históricamente relegada (Núñez y López, 2016).
Las actividades centrales que planteó la normativa de 1979 fueron de control y unificación de tarifas. También se menciona la promoción y, en última
instancia, la búsqueda de financiamiento, pero sin un plan de desarrollo
concreto, pues su elaboración era uno de los objetivos de esta normativa (Ley
N° 1370, art. 5º, inc. J). El resultado repitió paradojas de gestiones precedentes;
a pesar de declamar la necesidad del cambio, Bariloche volvía a ser tomada
como modelo a reproducir, sin necesidad de pensar en inversiones estratégicas.
El financiamiento del turismo provincial repitió la idea de atractivo en las áreas
de interés del centro político (la zona atlántica) y el centro económico (la zona
valletana).
El turismo en Río Negro, como parte de las iniciativas estatales, se presenta
ligado a políticas de cultura y como forma de progreso de regiones que
se consideran menos desarrolladas. Sin embargo, la construcción de atractivos
sigue una vía que se asocia a la edificación estatal en sí misma como armado
de una estructura política y a las diferencias valorativas proyectadas en las
distintas regiones de la jurisdicción. La identidad provincial se proyecta y consolida
en lo que el orden provincial cataloga como “atractivo”.
El punto a destacar es el modo en que una integración territorial
desigual se justifica desde elementos que buscan eclipsar la intencionalidad
de la selección. En el armado rionegrino, el atractivo se reconoce en
escenarios de disputa de hegemonías. Tanto las leyes como las inversiones
concentran desarrollos estratégicos entre el centro de control político (zona
atlántica) y el centro económico (zona valletana). De este modo, lo turístico se
va estableciendo en línea con intereses regionales y sectoriales que se abren
y, circularmente, lo atractivo deviene en argumento de legitimidad de la trama
política y económica que se buscó establecer como base del orden y la identidad
provincial.
De manera llamativa, en esta construcción, el escenario de atractivo
sin discusión −la región andina circundante a San Carlos de Bariloche− no es
considerado parte de la estructura turística a desarrollar. Esto puede vincularse
al modelo turístico de Bariloche como antesala a un espacio vacío, pero también
a la jerarquía territorial interna de la provincia que se formaba. Desde las
políticas provinciales, pareciera que en la zona andina existe una ciudadanía
incompleta, cuya falta de pertenencia (y política específica) no es vista como
un problema, sino como una característica. La falta de sonoridad de la voz
barilochense como constitutiva de lo rionegrino, explorada en diferentes escritos
(Núñez, 2003; Iuorno, 2007; Abel, 2010; Núñez y López, 2016), podría encontrar en estos elementos nuevas perspectivas de análisis.
La visión provincial, a lo largo de las diferentes gestiones estudiadas,
consideró resuelta la región andina. Y de hecho, fundamenta en esta concepción
la no atención a sus demandas y particularidades, casi en un ejercicio
que la ubica en un lugar secundario en la construcción ciudadana que se
llevó adelante. La continuidad del modelo turístico rionegrino en gobiernos
democráticos y de facto muestra que existió un eje de ordenamiento político-territorial que atravesó modalidades de gobierno, y que se descubre en la
específica forma de reconocimiento de atractivos establecidos desde la planificación
provincial. Los atractivos se constituyeron a partir de los intereses
políticos establecidos por el gobierno provincial, antes que por la materialidad
que se promocionaba; el alto valle se estableció como sitio de atracción como
una novedad del ordenamiento político y la zona atlántica se consolidó como
el destino obligado de todos los rionegrinos.
Esta lógica de formación territorial no se enfrenta en ninguna de las
gestiones, pues las hegemonías incompletas del alto valle y de la zona atlántica
−dentro de lo recortado como rionegrino− operaron en términos de alianzas
de gobernabilidad y sesgaron el modo de articulación con las planificaciones
nacionales. El turismo, asociado a la consolidación de atractivos, se presentó
como un resultado que podría verse como un ensamble de la estructura provincial
que se buscó instituir.
La región turística −como espacio intraprovincial− es un desafío que
queda abierto, pues el peso de lo local no se apoya tanto en patrimonios paisajísticos
o urbanos, sino en un ejercicio de fuerzas dinámico y en tensión. Lo
bello −o incluso el paisaje que debe educar ciudadanía− es resultado de intereses.
La organización provincial, desde esta perspectiva, parece haber legitimado
valoraciones estéticas que ocultaron intenciones, y no el desarrollo armónico
o eficiente declamado en las diferentes administraciones. Queda, desde
aquí, abierta la pregunta acerca de qué se considera atractivo en Río Negro.
Notas
1 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas/Universidad Nacional del Comahue/Universidad Nacional de Río Negro. Instituto de Investigaciones en Diversidad Cultural y Procesos de Cambio. Argentina. Correo electrónico: pnunez@unrn.edu.com.
2 Agradezco los comentarios de los revisores anónimos, cuyos aportes mejoraron la propuesta original. Este artículo es parte de los proyectos DIULA N12/16 “Acceso restringido: Paisaje, poder y política en los Andes Norpatagónicos” (ULagos) y PIP 0838 “Ciencia global, aplicación local, biopolítica de la territorialización Norpatagónica en el siglo XX” (CONICET).
3 La temporalidad recorre desde el primer gobierno elegido por voto popular, en 1958, al tercer período democrático, por ser las gestiones en las que se discutió el modelo de ciudadanía a desarrollar en el espacio, además de establecerse la prioridad de los atractivos provinciales (Núñez y López, 2016).
4 El establecimiento de Río Negro como provincia se concretó durante la segunda mitad del siglo XX, cuando dejó de organizarse bajo la figura de territorio nacional, que implicaba la delegación de la administración local al poder central. En 1958 se dio por primera vez la elección de autoridades propias y de representantes legislativos en el gobierno nacional (Favaro y Arias, 1995; Iuorno y Crespo, 2008; Ruffini y Blancha, 2013).
5 Esta ley se reglamentó en 1964 con el objeto de unificar servicios. En términos de recursos, facilitó el acceso para la construcción de áreas de acampe en la región andina y en la zona atlántica, así como el financiamiento de hotelería en el alto valle (Núñez, 2003), y concentró los fondos en los puntos previstos por el ordenamiento de 1963 antes que por la letra de la propia ley.
6 Obras de Promoción Turística (20 de septiembre de 1964). Río Negro, p. 7. Hemeroteca Diario Río Negro, General Roca, Río Negro.
7 Turismo (6 de agosto de 1964). Río Negro, p. 5.
8 Lineamientos para el esquema de política turística (28 de mayo de 1964). Río Negro, pp. 12-13.
9 Ley de Turismo. Comentarios de Jesús Dionisio Fanjul (10 de enero de 1965). Río Negro, p. 9.
10 Entre 1966 y 1973, en el contexto del golpe de Estado que terminó con esta administración, diferentes gobernadores fueron nombrados para Río Negro. Algunos por días, como José Fasseri (28-30 de junio de 1966), Carlos R. Uhalde (30 de junio-10 de agosto de1966) o Juan A. Figueroa Bunge (21 de agosto-22 de septiembre de 1969). Otros, con una larga gestión, como Luis H. J. Lanari (11 de agosto de 1966-16 de agosto de 1969) o Roberto Requeijo (22 de septiembre de 1969-29 de agosto de 1972). El último de los administradores fue Oscar Luis Lava (29 de agosto de 1972-25 de mayo de 1973).
11 Estas obras no se construyeron. Hubo denuncias relacionadas al arribo de fondos para la obra del puerto, pero no se registraron avances materiales (Núñez, 2003).
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Fecha de recepción de originales: 25/05/2016.
Fecha de aceptación para publicación: 25/10/2017.