DOI: http://dx.doi.org/10.19137/qs.v21i2.1000
ARTÍCULOS
Finance of the provinces in times of crisis. Public spending in Tucuman and national government subsidies 1870-1880
Claudia Elina Herrera2
“Las inversiones de la nación en las provincias, cuando no es hecho discretamente, expone a irritantes injusticias, a prodigalidades, a iniquidades [sic] en la distribución de los caudales públicos. Las exigencias más o menos eficaces, más o menos perentorias de los representantes….según la influencia política que ejercen cerca del gobierno central y del parlamento los hombres que dirijen [sic] cada provincia, son más o menos numerosas las mejoras materiales que ellas obtienen.”
(Martínez, 1890, p. 270).
Resumen: Un clima de diálogo y negociaciones permanentes permitió al poder central afianzarse en las áreas periféricas; y a las élites locales, obtener beneficios para sus provincias. Está claro que estos favores se obtenían no solo en función de la capacidad negociadora de los intermediarios, sino también de la influencia de la provincia en las decisiones del gobierno nacional. La década de 1870 en Tucumán se caracterizó, en materia económica, por el éxito de la modernización azucarera, que se definió en torno a las vinculaciones con el poder central, pero también por el impacto de una severa crisis financiera internacional con repercusión en la economía nacional. En este artículo se reconstruyó la estructura del gasto público del estado tucumano, con especial atención al reparto de subsidios y subvenciones del gobierno nacional a las provincias en una coyuntura de crisis. Se analizó la existencia de una política preferencial hacia algunos Estados en perjuicio de otros a causa del manejo arbitrario de las rentas nacionales. Se examinaron las vías no ortodoxas por medio de las cuales se gestionaban subsidios y/o auxilios pecuniarios que el Estado provincial continuó percibiendo cuando la crisis obligó al gobierno nacional a suprimirlos.
Palabras clave: Subsidios; Gasto público; Gobierno nacional; Economías regionales.
Abstract: An open dialogue and negotiations environment allowed for consolidation
of the central government in the provinces. Also, local elites obtained
benefits for their own provinces, supported by the engagement
capabilities of the intermediaries involved.
The 1870 decade in Tucuman is characterized by two aspects. On one
hand, the successful modernization of the sugar industry fully supported
by the national government, and on the other, the heavy impact of the
international financial crisis upon national economy. This article analyzes
the structure of public spending in Tucuman with special attention to
the distribution of subsidies and grants from the national government to
the provinces in a crisis situation. Also it studies the preferential policies
towards some states and not in favor of others due to the discretional
management of national income.
We also examine unorthodox channels through which subsidies and / or
monetary aid were managed that the provincial state continued to receive
when the crisis forced the national government to suppress them.
Key words: Subsidies; Public spending; National government; Regional economies
La construcción de los Estados nacionales en Latinoamérica fue un proceso
marcado por la cuestión de las finanzas públicas. Los Estados debían encarar
varios asuntos para organizar el sistema rentístico, como delimitar las jurisdicciones
fiscales entre la nación y las provincias; hacer realidad la vigencia
de los presupuestos; elegir el predominio de la imposición directa o indirecta;
unificar los criterios de recaudación y proveer de recursos alternativos para la
insuficiencia de ingresos. Desde esta perspectiva, nos interesa rastrear los precedentes
en México, Argentina y España, teniendo en cuenta dos ejes sobre los
que gira esta investigación: la ruptura o pervivencia de impuestos de Antiguo
Régimen y la delimitación de soberanías fiscales entre Estados y nación, que
determina las relaciones entre el centro y la localidad.
En México, la transición de colonia a nación significó más de medio
siglo de discusiones sobre políticas impositivas; idas y vueltas en la adopción
de sistemas fiscales; alternancia entre república federal y gobierno centralista;
proyectos de creación de contribución directa (casi siempre malogrados); supervivencia
de “odiosos impuestos”, como la alcabala y las aduanas interiores.
En Argentina, las bases constitucionales delineadas por Juan B. Alberdi
allanaron ese recorrido de modernización fiscal. La Constitución había delimitado
las responsabilidades fiscales de la nación y de las provincias, al asignar
las contribuciones indirectas (la más importante, la Aduana) a la primera, y las
directas, a las segundas. Pero, a diferencia de México, en Argentina no hubo
vuelta atrás; la supresión de las aduanas interiores fue irreversible. El déficit
fiscal que esto originó fue compensado por medio de las rentas de la contribución
directa (territorial y mobiliaria) y de subsidios y subvenciones nacionales
formadas con los derechos de aduanas externas. Como lo definía Alberdi, la
Aduana es “un impuesto cuyo producto concurre a la formación del Tesoro nacional,
destinado al sostenimiento de los gastos de la Nación” (1979, p. 188).
Si bien la Constitución mexicana (1857) delimitó la soberanía fiscal del
mismo modo, conservó –de la república federal– un mecanismo compensatorio
para salvar el déficit fiscal, como en el caso argentino, pero al revés. Se
trataba del “contigente”, una contribución monetaria anual que, desde 1824,
pagaban los Estados para auxiliar a la Federación. Estaba repartido según la población y la riqueza estimada de cada Estado, que en principio aportaría el
30% de las finanzas nacionales, pero en realidad, nunca superó el 15%.
Marcello Carmagnani interpretó que el impuesto mencionado fue el reconocimiento
de la supremacía formal de los Estados hacia la Federación y
que la relación asumió la forma de acuerdo social y político entre los grupos
regionales (1998, p. 139). Aunque imperfecto, el gravamen fue un elemento
indispensable en la negociación política, que reflejaba la capacidad de los
gobiernos estatales para negociar sus obligaciones con el Estado Federal (Castañeda
Zavala, 2001, p. 160).
Asimismo, los pactos y negociaciones entre Federación y Estados tuvieron
otro papel importante en relación con la abolición de alcabalas y aduanas
internas. Estas no desaparecieron hasta el porfiriato (1895), primero por la crisis
de la guerra civil, más tarde, por el segundo imperio y, sobre todo, por la
dificultad de encontrar reemplazo para los importantes ingresos que aquellas
producían (Sánchez Santiró, 2009, p. 279; 2011). Durante dicha guerra, los
Estados tomaron los ingresos de las aduanas externas y, cuando se reinstauró el
poder federal, se resistieron a perder los abundantes recursos. El gobierno federal
tuvo que negociar disposiciones impositivas con los grupos de poder para
recuperar las aduanas externas. Por ello, el gobierno federal –al igual que en
Argentina– concedió a los Estados un ingreso que nivelara las finanzas estatales:
las alcabalas (Becerril, 2015, pp. 129-130). Finalmente, años más tarde, la
abolición fue el resultado de una negociación en la cual la Federación ofreció
como moneda de cambio la eliminación del impuesto federal sobre el consumo
de manufacturas (Carmagnani, 1989, p. 15).
En España, la reforma tributaria Mon-Santillán (1845) instauró un sistema
fiscal que, al igual que el mexicano, conservaba rentas antiguas como los
monopolios (tabaco, el más importante) y los consumos. Estos últimos fueron
los más resistidos y se abolieron en los procesos revolucionarios (1854 y 1868),
para luego ser restituidos. Constituyeron el punto débil de la nueva reforma,
pues contravenían principios económicos liberales, como la libre circulación y
la equidad proporcional del impuesto. Estos son claros ejemplos del pragmatismo
fiscal, ya que sus rendimientos eran imprescindibles para el Tesoro, pero la
reforma tampoco logró implantar otros impuestos que los sustituyeran (Comín
y Vallejo, 1996).
También en España, la fragmentación del poder en localismos condicionó al Estado a negociar con las élites y con los caciques locales. El caciquismo
fue un pacto entre el poder central y los poderes locales durante la Restauración
(Varela Ortega, 2001). El cacique era el protagonista absoluto de la política
local y encarnaba una doble realidad del poder. El permanente diálogo con el poder central le permitía a este afianzarse en las comunidades; y a lasélites locales obtener beneficios para su región. Por ello, el caciquismo no solo
fue un “colchón amortiguador” de las tensiones sociales, sino que también fue
un mecanismo mediante el cual las formas y estructuras políticas “modernas” (prácticas electorales, partidos políticos) del Estado central se fueron incorporando
progresivamente a los ámbitos locales.
En ese contexto de política caciquil, los tributos se recaudaron con procedimientos
antiguos, pues el Estado renunció a crear las estadísticas fiscales
(catastro de la propiedad territorial y registros industriales) y dejó en manos de
los ayuntamientos y los gremios industriales el reparto de los tributos (Herrera,
2015, p. 149). De este modo, se consintió la “ocultación fiscal” para los contribuyentes
influyentes, y la mayoría de la población sin influencias políticas no
pudo escapar a la tributación (Pan-Montojo, 1994; Pro Ruiz, 1994).
En definitiva, en Argentina, la base fiscal fue más inestable porque dependía
considerablemente de los derechos sobre el comercio exterior; en particular,
de las importaciones. El sistema fiscal español de tendencia centralista
respecto de la tributación y del gasto, se asentó sobre bases más amplias –por
los impuestos directos y los indirectos sobre el consumo interior–. Pero en términos
comparativos, el volumen de la recaudación en Argentina se multiplicaba
a niveles muy superiores a la española. La fiscalidad mexicana con predominio
de las alcabalas, en que los Estados poderosos y autónomos contribuían
a sostener los gastos del Estado federal, “sin base territorial, con escasa soberanía
financiera y sin posibilidad de imponerse sobre los intereses particulares” (Carmagnani, 1998, p. 146), contrasta con la Hacienda pública argentina, que
disfrutó de jugosas rentas aduaneras pero no resolvió los grandes desequilibrios
regionales acentuados a partir de la eliminación de las aduanas internas.3
Por encima de las diferencias estructurales, nos interesa la similitud respecto
de las negociaciones entre Estados y nación, entre centro y periferia, desde
las que abordamos el estudio de las subvenciones y subsidios en Argentina.
Se pretende examinar la fiscalidad como un poderoso factor de negociación
entre las élites que fomentó las alianzas entre las provincias y la nación.
En Argentina, el estudio precursor relativo a las cuestiones fiscales nacionales
fue la obra del entonces ministro de Hacienda, Mariano Fraguerio,
quien analizó la organización de las finanzas y el crédito público (Fraguerio,
1854). Posteriormente, Alberto Martínez realizó el primer estudio acerca de la
composición del presupuesto nacional y la gravitación de l
os subsidios en las
provincias (Martínez, 1890). Ya en el siglo XX, las tesis de Miron Burgin (1960) fueron revisadas con la renovación historiográfica de la década de 1980, que
planteó una mirada superadora de los análisis deterministas y meramente cuantificadores
de los aspectos económicos (Halperín Donghi, 1982; Cortés Conde,
1989; Oszlak, 1997). En los últimos años, han proliferado los estudios en espacios
regionales relativos al proceso de construcción de los sistemas fiscales
provinciales durante el siglo XIX.4
Por otro lado, la historiografía ha avanzado hacia un enfoque renovado
sobre la formación del sistema político nacional en general, que prioriza la mirada
desde los Estados provinciales y supera aquella visión de Oscar Oszlak sobre
un Estado nacional que dominaba implacable con mecanismos de cooptación
y coacción desde el centro a la periferia penetrando desde Buenos Aires a las
provincias del interior. En su lugar, la construcción del Estado nacional es abordada
como resultado de negociaciones y alianzas interelitarias (Bragoni y Míguez,
2010); incluso los levantamientos federales han sido considerados como respuesta
de los gauchos contra la recaudación de impuestos del gobierno nacional (De
la Fuente, 2010). Desde esta perspectiva, algunos estudiosos se han abocado al
tema específico de los subsidios nacionales en la segunda mitad del siglo XIX.5 En Tucumán, fue pionero el estudio de Alfredo Bousquet sobre el sistema rentístico
de la provincia de fines del siglo XIX. A este le siguieron –en la década de
1970– los aportes sobre gastos e ingresos públicos realizados por Horace Bliss. En
los años 1980 y 1990, los estudios de Ramón Leoni Pinto atendieron algunos aspectos
vinculados a la financiación de la guerra y a su impacto económico local
(Bousquet, 1971; Bliss, 1973; Leoni Pinto, 1998). Recientemente, un proyecto de
investigación ha abordado el proceso de construcción y evolución de las finanzas
públicas en la provincia de Tucumán en la larga duración (siglo XIX).6
Sin embargo –y siguiendo la afirmación de Juan Carlos Garavaglia sobre
el escaso conocimiento que tenemos acerca de cómo funcionaban en realidad
los subsidios nacionales–, considero que aún es insuficiente la producción sobre
el tema. Es necesario abarcar en su totalidad la geografía de la distribución de
las rentas y el manejo de las influencias. Para su abordaje, son imprescindibles
los estudios provinciales sobre las transferencias de fondos nacionales (subsidios,
subvenciones, gastos militares, educación, obras públicas, culto, entre otros) en el orden posterior a la batalla de Caseros. Este artículo intenta ser una contribución
al respecto, ya que se focaliza en las transferencias nacionales hacia Tucumán
y a las provincias con trato de excepcionalidad. El trabajo continúa la línea
de investigación que he seguido para el período 1852-1869 sobre la fiscalidad
en la provincia de Tucumán y la relación entre poder local y el Estado central
(Herrera, 2010). Se pretende examinar las bases materiales sobre las que el Estado
tucumano organizó el gasto público en el período 1870-1880 (Herrera, 2010).7
Algunas de las cuestiones que se exploran giran en torno de la política de
transferencias de subsidios y subvenciones nacionales hacia la provincia dentro
de la coyuntura de crisis financiera internacional y nacional de 1873. Primero,
el artículo se centra en la reconstrucción de la estructura del gasto público, a fin
de examinar en qué medida el déficit fiscal se cubría con créditos, deuda pública
o transferencias nacionales. Segundo, se analiza de qué manera los debates parlamentarios
generaron serios cuestionamientos a los principios del federalismo
a raíz del recorte de dichas remesas. Tercero, si los subsidios disminuyeron, es
posible que se hayan utilizado algunas vías no ortodoxas para el envío de fondos
a la provincia. En otras palabras, se intenta esclarecer si las remesas nacionales se
gestionaban exclusivamente mediante la vía administrativa oficial, en un sistema
de reparto igualitario entre las provincias; o si el gobierno tucumano percibía los
mencionados aportes por otros canales del ámbito privado y de modo preferencial,
gestionados a través de una red de relaciones interelitarias.
La cuestión que se persigue dilucidar es si hubo una política preferencial
hacia algunas provincias en perjuicio de otras, en relación con un manejo discrecional
y arbitrario de las rentas nacionales. Asimismo, se intenta poner en cifras
el tema del desigual reparto de los ingresos nacionales.
En los años de 1850 y 1860, las invasiones armadas fueron moneda corriente
en una convulsionada época marcada por las revoluciones, los conatos
sediciosos y la conflictividad política provincial y regional. La caída de Juan
Manuel de Rosas no implicaba la de los gobernadores rosistas. Justo José de
Urquiza intentó una política conciliatoria para posibilitar la transición, pero
las elites liberales del interior preferían el enfrentamiento con los gobiernos
federales enquistados en el poder desde hacía más de diez años. El gobernador
tucumano Celedonio Gutiérrez, con el apoyo del gobierno de Catamarca,
enfrentó en sucesivas guerras a la nación, que había convertido a Santiago del Estero en su base de operaciones.
La lucha facciosa local provocó grandes erogaciones al fisco. En 1856,
la suma del gasto militar y el extraordinario de guerra absorbían el 38% del gasto
público. La crisis financiera se agravó por la falta de ayuda del Tesoro nacional,
agotado después de la batalla de Pavón. Así, entre diciembre 1861 y abril
1862, dicha erogación representó el 77% del total del gasto público (Cordeiro
y Viale, 1917, tomo 1862, pp. 47-49). Por el contrario, el período 1865-1879
se caracterizó por el descenso del gasto bélico, y como contrapartida, por el
incremento de obras públicas. Como se verifica en el cuadro 1, la modernización
del Estado y la especialización de la administración significaron el 30%
de las erogaciones. Los gastos de Policía aumentaron paulatinamente del 10%
al 31% en los años setenta. Esto se explica por el comienzo de la política de
control social y laboral para el reclutamiento de la mano de obra requerida
por la industria azucarera. El gobernador Belisario López hacía referencia a la
importancia de la policía en relación con la riqueza de la provincia:
“El Poder Ejecutivo ha prestado atención especial a esta rama de la administración porque una buena Policía en la campaña, allí donde es el teatro de las principales producciones de la provincia contribuirá poderosamente al desarrollo de la riqueza pública, estacionaria en gran parte por falta de seguridad y garantías.”
(Cordeiro y Viale, 1917, tomo 1874, p. 357).
Cuadro 1: Estructura del gasto público ejecutado. Tucumán (Pesos bolivianos)
Fuente: Cuentas de Inversión años 1870-1879, Corderio y Viale (1917). Elaboración propia.
Nota: a partir de 1877 se adoptó como moneda el Peso Fuerte. Se trabaja con la equivalencia:
1$b = 1.32 $F 1$F = 1.32 $b.
Se incluyen en Estado: Sala (Legislatura), Justicia, Hacienda, Gobierno, Fiestas cívicas, Gastos
discrecionales. En Recaudación: Exoneraciones. En Otros: Banda de música, Boletín
Oficial, Pensionados y jubilados, Subsidio a hospitales, Hospital de Monteros, Subvención
a iglesias, Alumnos del seminario, Alumnos escuela normal. En Obras Públicas: Teatro Belgrano,
Obras río Lules.
La crisis financiera internacional de 1873 tuvo fuerte repercusión en la
economía nacional. En Tucumán, se tradujo en severas restricciones presupuestarias,
como la paralización de las obras públicas, el cese de pago a la administración,
la reducción de gastos en educación, la emisión de deuda pública y
privada y el aumento de impuestos.8
En especial, el gasto de Policía fue el más debilitado, al punto de suspenderse
el pago de salarios. Esto se reflejó en un descenso del 24% en el gasto
público total entre 1876 y 1877.
Con diferencia, el sector más castigado por los recortes presupuestarios
fue el de Instrucción Pública. El número de escuelas públicas descendió de 45
a 27. El presupuesto provincial para educación se redujo del 20% al 6%; y el
nacional, un 50% entre 1875 y 1879.
El gobierno denunciaba los graves efectos del recorte en los gastos de
educación: “40.000 niños serán 40.000 bárbaros…La educación pública no
puede quedar más tiempo librada a las eventualidades de la renta general de la
provincia. En nombre de 40.000 niños entregados a la ignorancia, reclamo de vosotros un instante de atención” (Cordeiro y Viale, 1917, tomo 1880, p. 367).
A pesar de los recortes, se comenzó a organizar un incipiente sistema
previsional y de salud pública que se perfeccionó durante el entresiglo. Desde
1872 se fue conformando una burocracia administrativa por medio de la cual
el Estado comenzaba a atender las necesidades sociales comprendidas en los
gastos de Hospitales, Mendigos y Pensiones y Jubilaciones, que representaban
solo un 2% del gasto total.
Gráfico 1: Gastos 1870-1879
Fuente: datos extraídos del cuadro 1.
¿Mediante qué mecanismos la provincia logró que las cuentas revirtieran
el déficit fiscal? El gobierno tuvo que aplicar una serie de medidas a fin de
reducir el gasto público, que se volvió austero en extremo, en consonancia con
la política fiscal del gobierno nacional. Mientras algunas provincias recurrieron
a la venta de tierras y otras reclamaban el envío de fondos federales, en
Tucumán, el principal instrumento para evitar el déficit fiscal fue el incremento
de impuestos y el uso del crédito privado y público. El gobernador, Federico
Helguera, manifestaba su propósito de reducir el gasto; la importancia de mantener
el crédito y los esfuerzos por mejorar la recaudación tributaria. En su opinión, “las industrias de la provincia estaban bien gravadas”, y para incrementar
los ingresos, solo quedaba como recurso “hacer uso del crédito hasta que la
situación mejore y se abran nuevas fuentes de riqueza” (Cordeiro y Viale, 1917,
tomo 1878, p. 82).
¿Estaban las industrias locales lo suficientemente gravadas en la provincia?
Existe un debate en torno a la cuestión sobre los supuestos privilegios
fiscales de los que gozaba la industria azucarera. Los resultados que arroja una
reciente investigación confirman que dicha industria soportaba altos impuestos
desde 1855. Por ejemplo, las leyes de patentes revelaron un constante aumento:
en 1858, 100%; en 1861, 50%; en 1873, entre 20 y 40%; y en 1880, hasta
un 77%. Sin embargo, curtidurías, comercios y, sobre todo, ganadería, gozaron
de importantes exenciones impositivas (Herrera, 2016).
El uso del crédito produjo un incremento considerable de la deuda pública
como efecto directo del recorte de las asignaciones nacionales. En 1872,
se autorizó el establecimiento del Banco de San Juan, una entidad privada al
servicio del gobierno. Al año siguiente, la deuda pública –las obligaciones a
pagar a la entidad– representaba el 30% del total del gasto público, lo que
superaba ampliamente a las demás erogaciones. En 1873, el Estado recibió la
suma de casi $b72.000 (pesos bolivianos) equivalente a $F93.720 (pesos fuertes)
en créditos con una tasa de interés de entre el 15 y el 18% anual, lo que
significaba el 27% de los ingresos. La sucursal del Banco Nacional también se
había establecido en la provincia y operaba como banco del gobierno. Un crédito
de $b26.400 ($F20.000) –al 9% de interés– cubrió el pago de los sueldos
de la administración (Cordeiro y Viale, 1917, tomo 1878, p. 200).
Cuadro 2: Deuda pública de la provincia ($b)
Fuente: Cuentas de Inversión años 1870-1879, Corderio y Viale (1917). Elaboración propia.
El análisis de los préstamos bancarios al Estado y de los créditos rescatados
(cuadro 2) muestra un prolijo cumplimiento en el pago de las obligaciones.
Estos empréstitos financiaron la transformación productiva y tecnológica de la
industria azucarera.
El recorte del gasto público, el uso del crédito y las numerosas reformas
impositivas, con sus consecuentes aumentos de tarifas, lograron equilibrar la
balanza fiscal. Los resultados se reflejan en el balance que el gobernador Helguera
realizara al finalizar su gestión: “La situación rentística de la provincia
me obligó a trazar el siguiente plan: pagar las deudas contraídas, reformar lo
que no ocasione erogaciones de dinero, establecer una estricta economía a fin
de nivelar gastos y entradas” (Cordeiro y Viale, 1917, tomo 1878, p. 7).
El análisis de los balances fiscales (cuadro 3) permite verificar que los
objetivos se alcanzaron ampliamente. En efecto, el gasto público continuó su
curva descendente, y en 1879 había caído un 34% respecto de 1876. Por otro
lado, la comparación entre gastos calculados y ejecutados indica que estos
superaban sistemáticamente a aquellos, al comienzo de la década. Pero desde
1876, el Estado realizó una considerable contracción en la economía con la reducción
entre uno y otro de $b11.000 en 1876 y 1877 y de $b33.000 en 1879.
Más aún, el saldo entre gasto e ingreso se quintuplicó entre 1877 y
1879, como efecto de la doble política fiscal: control del egreso y disminución
de las rentas, cuya recaudación –en especial, de impuestos directos– se vuelve
más difícil en época de crisis. De este modo, el balance de las cuentas fiscales
arrojó superávit en todos los años, excepto en 1870.
Cuadro 3: Presupuestos ($b x 1.32)
Fuente: Cuentas de Inversión años 1870-1879, Corderio y Viale (1917). Elaboración propia.
Las discusiones sobre la financiación de las guerras del Paraguay y contra
las montoneras federales tuvieron un tratamiento desigual en el Congreso.
Los parlamentarios fueron más permisivos con la primera, mientras en la guerra
interior las cuentas de inversión se analizaban exhaustivamente y las aprobaciones
de transferencias a las provincias se otorgaban por montos inferiores a lo
solicitado (a veces, solo por la mitad), luego de controvertidos debates previos
y ajustadas votaciones. En definitiva, había más control y mesura por parte de
los legisladores al tratarse de una guerra civil, en la que se veían involucrados
los intereses de toda la nación.
Sin embargo, durante las dificultades financieras de los años sesenta
y setenta, los subsidios fueron el blanco de los debates parlamentarios que
cuestionaban la legitimidad del sistema federal. El diputado Vélez afirmaba
que “por derecho federal no hay verdaderos estados federales sin que tengan
recursos bastantes para subvenir a todas sus necesidades, pero las montoneras
han destruido casi a todas las provincias.” El diputado Cleto Aguirre alegaba
que el Congreso lo había autorizado en forma extraordinaria en 1863, luego
de Pavón, cuando era imposible que las provincias organizaran sus rentas. Pero“es anticonstitucional, violador de la soberanía provincial y contrario a los fueros
federales de los Estados porque si una provincia no puede llenar sus necesidades,
ni atender sus gastos no debe declararse estado federal, sino territorio
federalizado.”9
Con frecuencia, se exacerbaban los ánimos en contra de los favores que
recibía Buenos Aires: “Los intereses nacionales fuera de la provincia de Buenos
Aires se sirven y desempeñan al fiado, mal o nunca, llamo la atención para que
cuando venga el presupuesto anual se prevea los medios para que esos intereses
no continúen abandonados.”10
Por su parte, el gobierno nacional señalaba que, si existía “diferencia
en el reparto era en beneficio de las provincias que más lo necesitan y no de
Buenos Aires.”11 De todos modos, el Congreso aprobó el incremento del 36%
para la partida de subvenciones y subsidios a las provincias. El pedido inicial del Ministerio del Interior había sido de $F9.000 para cada provincia, y fue
aprobado por 14.000.12 Así, estas jurisdicciones habían ganado una nueva batalla
en la permanente lucha por las subvenciones.
Al año siguiente, una comisión estudió la posible reducción de gastos
eliminando el rubro Mantenimiento de las relaciones pacíficas con los indios,
los llamados amigos, que recibían la importante suma de $F170.000. Pero la
medida no prosperó y el problema se cortó por el lado más débil: reduciendo
el subsidio a las provincias en 25% (de $F200.000 a $F150.000).13
En el debate, el senador Abel Bazán denunció la deuda de la nación
con la provincia de La Rioja: “la verdad es triste, el gobierno nacional aún no
ha pagado al Ejército del Norte que nos ha dado el brillante triunfo de Vargas
contra los montoneros que arrebataron a los vecinos sus propiedades.”14 En
respuesta, el Senado estableció una subvención extraordinaria para La Rioja de
$F15.000, por el término de 10 años. En octubre de 1868, con la guerra casi finalizada,
se aprobó un aumento de casi el 38% en concepto de subvenciones,
repartidos de la siguiente manera: $F15.000 mensuales para cada una, más
25.000 para La Rioja y 20.000 para San Luis por los perjuicios de las montoneras
federales. Además, Buenos Aires dejó de percibir la ayuda por decisión
del Senado, que consideraba perfectamente cubierto su presupuesto. Este esquema
estuvo vigente hasta 1877. Cabe señalar que la aprobación coincidía
con la llegada a la presidencia de Domingo Sarmiento y, luego, de Nicolás
Avellaneda, dos hombres del interior, “cuyas administraciones desde sus albores
dieron señales inequívocas de su esencia opuesta al mitrismo porteño.”15
Se denunciaba la “falta de equidad del Poder Ejecutivo en la repartición…
Entre Ríos podría vivir decentemente sin auxilios y recibe uno que
alcanza a cuatro veces el subsidio de La Rioja, que no podría vivir sin él.”16 Según
el diputado José Mármol, el mayor problema radicaba en que se dejaban
los fondos a discreción del Poder Ejecutivo para repartirlos entre las provincias
con un trato preferencial.17 En un intento por dotar de transparencia el manejo
de los fondos al interior, los diputados revocaron dicha facultad al Ejecutivo, y
esta quedó bajo su exclusiva tutela.
En los años 1870 el sistema financiero arrastraba la cuantiosa deuda de
los empréstitos contraídos en Londres para solventar la guerra del Paraguay. El
ahogo financiero fue mayor al incrementarse las erogaciones para sofocar los
levantamientos de la resistencia federal liderada por los caudillos Felipe Varela, Ángel Vicente “Chacho” Peñaloza y Ricardo López Jordán.18 Además, los costos
de la expansión de la frontera interior y los efectos de la crisis internacional
de 1873 se volvieron abrumadores.
La administración de Avellaneda se vio obligada a recortar los gastos
que cayeron un 43% entre 1874 y 1877. El gobierno disminuyó las erogaciones
en obras públicas, despidió 6000 empleados administrativos y redujo los
salarios un 15%. Sin embargo, no se paralizaron los trabajos del ferrocarril de
Córdoba a Tucumán, que llegó a absorber el 70% del gasto público nacional
en 1875. Años más tarde, en el ocaso de su mandato, este “favor”, entre otros,
tuvo efecto negativo: “las dos cámaras le son hostiles a Avellaneda: Cuestión
Corrientes y Ferrocarril de Tucumán, las debilidades o veleidades del Presidente
lo han colocado en una situación difícil ante el país.”19
La decisión del primer mandatario tucumano transgredía la Ley de Emergencia
Económica, que establecía la suspensión del pago y la amortización de
la deuda externa por tres años. También, la construcción de una serie de obras
públicas de la nación en la provincia y la política que benefició a la industria
azucarera ponen de manifiesto el poder de negociación de la élite tucumana
en el gobierno nacional y el favoritismo presidencial (Cordeiro y Viale, 1917,
tomo 1871, p. 43).20
Un estudio sobre la dotación de recursos nacionales para infraestructura
en Entre Ríos y Corrientes refleja que hubo una activa participación y negociación
de las élites provinciales en el Ministerio del Interior y en el Congreso.
Mediante estrategias y alianzas que los intermediarios locales supieron tejer
en las instancias de poder nacional, lograron el respaldo para materializar sus
proyectos. Aunque el retraso en las obras, en especial de los ferrocarriles, tuviera
su origen en la orientación de las políticas públicas, que privilegiaba el
crecimiento económico de unos espacios sobre otros (Bressan, 2015, p. 213). Estos son claros ejemplos que ilustran el epígrafe de este artículo que se
refiere a la influencia política en el gobierno nacional y en el Congreso de los
poderosos políticos provinciales, respecto de la distribución de fondos.
En ese escenario político propicio a los intereses locales –tema examinado
en estudios anteriores (Herrera, 2007)–, se pretende investigar si hubo un
correlato en el espacio de la fiscalidad. Para tal fin se abordará el análisis de las
transferencias de fondos de la nación hacia las provincias en sus dos formas:
las Subvenciones a la Instrucción Pública (SIP) y los Subsidios Nacionales (SN),
comprendidos en los ministerios de Justicia, Culto e Instrucción Pública y del
Interior, respectivamente. Respecto de las primeras, en los años cincuenta, la
Confederación había establecido este refuerzo para los gastos de educación
primaria y secundaria en las provincias, cuyo monto era votado cada año por el
Congreso nacional hasta que se convirtió en ley, en 1871. Además, los fondos
remitidos por el Estado nacional para educación contemplaban: Colegios Nacionales
(Concepción del Uruguay, Monserrat, Buenos Aires, Tucumán, Salta,
Catamarca, Santiago del Estero, Corrientes, Santa Fe, San Juan y Mendoza), Escuelas
Normales (Paraná y Tucumán), Universidad de Córdoba, institutos científicos,
bibliotecas públicas, compra de libros, entre otros.
Cuadro 4: Transferencias nacionales a las provincias ($F)
Fuente: Memorias del Ministerio de Hacienda. Biblioteca del Ministerio de Economía, Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Cuentas de Inversión años 1870-1879, Corderio y Viale (1917).
Elaboración propia.
Nota: *Error en la fuente. **No detalla distribución.
Respecto de las SIP, las fuentes no permiten conocer cuál era el monto
distribuido a cada provincia. En el cuadro 4, se ha calculado que la media
del reparto de los subsidios entre 1870-1875 era $F14.600; y en el período
1876-1879, ascendía a $F24.200 para cada una. Sin embargo, las remesas en
el caso de Tucumán estuvieron muy por debajo de esos valores, con una media
de $F6.400. Por consiguiente, se puede deducir que la distribución de SIP era
en extremo arbitraria, desigual y sin criterio predeterminado, excepto para La
Rioja.
Entre 1875 y 1879, el gasto público disminuyó alrededor de un tercio, y
el recorte fue muy diferente entre las reparticiones. Mientras, Interior percibió entre el 30 o el 10% de lo presupuestado, las SIP recibieron entre el 62 y el
93%. En otras palabras, el gasto total descendió 6,4 millones (23%) entre 1875
y 1876 y, sin embargo, la erogación en Instrucción ascendió de 3,8% a 4,5%.
De esta manera, se verifica una variable de desarrollo en el largo plazo, ya
que, en el compromiso con la educación en las provincias, el Estado nacional
cumplía funciones más allá de “controlar y reprimir”. Juan Carlos Garavaglia
(2010, 2013)21 ha señalado que la Confederación invirtió más en SIP que la
nación después de Pavón. Pero en los años setenta, a pesar de la reducción
presupuestaria –que necesariamente implica cortar el hilo por lo más débil– la
educación fue la “niña mimada” de los egresos públicos nacionales. Recién en
1883 esta remesa se incrementó bastante, $F600.000, y se duplicó en 1885.
Por otro lado, el recorte del presupuesto de 1875 no afectó a todas las
escuelas por igual. La Escuela Normal de Tucumán recibió solo el 36% de lo
presupuestado; y la de Paraná, el 85%. Al año siguiente, las remesas para la primera
cubrían el 60%, mientras que las Escuelas Normal de Rosario, la de Agricultura
de Mendoza y la de Minería de San Juan recibieron los fondos casi en
su totalidad (92%, 70% y 78%, respectivamente). Nuevamente, la asignación
de fondos a las provincias se decidía con criterios arbitrarios. Todo ello generó una estrepitosa caída de la inversión en educación y el cierre de la mitad de
escuelas en la provincia, como se señaló.
En el cuadro 4 se analizan los SN que se distribuían por igual entre las
once provincias, es decir, $F15.000 mensuales para cada una desde la ley de
1868, excepto para La Rioja y San Luis.22 En 1876, el subsidio se redujo casi a
la mitad, pero hay que destacar la permanencia del envío preferencial para las
mencionadas. En su mensaje a la Asamblea Legislativa, Avellaneda explicaba
que se había decidido reducir el gasto público en un solo ítem:
“Las subvenciones que bajo distintas formas se acuerdan a las provincias. Todos comprenden que ha llegado el día, no caprichosamente elegido, sino designado por la fuerza misma de las cosas, en que el Gobierno Nacional entre a ser más pasivo, y los pueblos empiecen a ser más activos, para impulsar sus progresos por esfuerzo propio, sin esperar la cooperación extraña” (Pons y Pons Belmonte, 2010, s/p.).
A partir de 1877, conforme se agudizaban los efectos de la crisis, el total
de SN representaba apenas el 24% respecto de los primeros años de 1870,
esquema que estuvo vigente hasta 1882. La nación continuó el envío de remesas
a solo cinco provincias: La Rioja, San Luis, Jujuy, Santiago del Estero y
Catamarca.
Por otro lado, se ha realizado el cálculo de SN per cápita en cada provincia
para analizar el criterio de distribución y medir la incidencia de estos
en cada caso.
Cuadro 5: SN per cápita
Fuente: Censo Nacional 1869. Memorias del Ministerio de Hacienda, Biblioteca del Ministerio
de Economía, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Cuenta de Inversión años 1870-1879,
Corderio y Viale (1917). Elaboración propia.
Como refleja el cuadro 5, la nación envió fondos extraordinarios a los
Estados con menos habitantes: La Rioja, San Luis y Jujuy; por lo tanto, estos
conformaron el grupo con el nivel de subsidio per cápita más alto del país:
0,512; 0,375 y 0,371 centavos, respectivamente. En consecuencia, los subsidios
en estas provincias tuvieron una incidencia real en la economía mucho
más alta que en el resto.23 De este modo, se confirma que el criterio de distribución
de estas remesas no guardaba relación con la cantidad de habitantes.
Su asignación se asociaba al cuadro de penuria económica posbélica que con
las remesas nacionales se intentaba revertir.
A pesar de la reducción del gasto, el Estado nacional no cesó en el envío
de transferencias a La Rioja, San Luis, y Catamarca, provincias castigadas duramente
por los levantamientos federales de Ángel Vicente “El Chacho” Peñaloza
en 1862-1863 y por la revolución de los colorados liderada por Felipe Varela
en 1866-1868. Incluso la exigua remesa de $F52.488 igualaba en algunos casos
y duplicaba en otros al ingreso de SN per cápita del resto de provincias
en los primeros años de la década (cuadro 5, columna B). De esta manera, se
intentaba amortiguar los severos daños en la economía y contribuir a la recuperación
fiscal de las provincias. La política de subsidios preferenciales hacia
Jujuy está relacionada con los conflictos internos entre la Legislatura provincial
y el gobernador Castillo, que obligaron al gobierno central a intervenir la provincia
en 1877 y 1879 (Paz, 2010, pp. 159-179).
La historiografía les atribuyó a los subsidios nacionales un peso excesivo en los presupuestos provinciales, lo que habría acentuado la subordinación de las provincias al Estado central. Oszlak, por ejemplo, sostenía:
“La creciente pauperización de las provincias del interior hizo recaer sobre el gobierno nacional la construcción de obras y la atención de servicios y le exigió concurrir con auxilios mediante subvenciones de dinero. Esto facilitó la subordinación económica y política de las provincias y la creciente penetración institucional del Estado nacional, pero le impuso a este una pesada carga tributaria” (1997, p. 226).
En los primeros años de la organización política, las provincias debieron
crear nuevos y genuinos recursos públicos que reemplazaran a los ingresos
perdidos por la supresión de aduanas interiores dictada por la Constitución.
El estudio de las finanzas públicas en algunas provincias ha permitido analizar
el porcentaje de los impuestos –ingresos genuinos o internos– en el total
de recursos. A través de ellos, se puede verificar el grado de dependencia o
de autonomía respecto de las transferencias nacionales y, además, comparar
otros tipos de recursos que cada Estado empleó para paliar el déficit fiscal. En
la provincia de Catamarca, entre 1870 y 1878, mientras los ingresos propios
aumentaron constantemente (de $b35.000 a $b85.500), las SN descendieron
en forma paulatina desde el 48% en 1870 hasta el 9% en 1878; es decir, los
ingresos propios proporcionaron el 91% de la renta. Es posible que el grueso
del aporte procediese de la contribución mobiliaria que gravaba a la actividad
ganadera con una tasa del 8 por mil frente al 4 o 5 por mil que tributaba el resto
de la región (Alvero, 2011, p. 19).24
Un caso similar es el de Santa Fe, donde los ingresos genuinos representaron
el 56% en 1867 pero el resto de las rentas no provenía de los SN –prácticamente
inexistentes hasta 1870–, puesto que la provincia “no era mendiga
del gobierno nacional”, según se debatía en la Legislatura. Para mantener el
equilibrio fiscal, la provincia se valió de la venta de tierras, que llegó a cubrir el
38%, en el mismo año. A medida que la economía se estabilizaba y los contribuyentes
se iban adaptando a los nuevos impuestos, la recaudación de ingresos
propios se incrementó, tanto que para 1870 estos crecieron el 71%, mientras la
venta de tierra representó el 20% y ambos subsidios nacionales, solo el 7% (De
los Ríos, 2012, p. 10, 21). De este modo se confirma una alta capacidad para
generar rentas propias y financiar el gasto público santafesino.
Para la provincia de Córdoba, el aporte de fondos nacionales fluctuaba
entre el 6% y el 15% sobre el total de ingresos en una época muy temprana
(1856-1858). El Estado cubría sus ingresos principalmente con empréstitos, entre
el 28 y el 34%, y el resto, con rentas fiscales (Ferreyra, 1999, p. 282).25
En el otro extremo, la insuficiencia de recursos genuinos de Jujuy colocó
al Estado en una permanente dependencia de los SN del 50% entre 1865 y
1884 (Boto, 1993, p. 107). Mientras la tesorería de la provincia sobrellevaba el
déficit fiscal por la disminución de SN, el municipio incrementaba sus ingresos
por la emisión monetaria. Este recurso le permitió salvar las finanzas del municipio,
aliviar el déficit del gobierno provincial y proporcionar circulante al comercio local (Conti y Boto, 1997, p. 43).
Para el caso tucumano, y siguiendo la misma línea de Oszlak, un estudio
señala que “en la Argentina no se articularon mecanismos para que las
provincias obtuvieran recursos propios. La pérdida de aduanas interiores fue
sustituida por una subvención a las escuelas, claramente insuficiente y decreciente” (Sánchez Román, 2005, p. 267).26 Asimismo, recalca como problemas
estructurales de la economía local, la falta de liquidez y de recursos genuinos,
los constantes déficits y la dependencia de los subsidios nacionales (Sánchez
Román, 2005, p. 347). Estos conceptos han sido refutados en anteriores estudios
de mi autoría, ya que en Tucumán no se puede sostener que hubo una
dependencia de las transferencias nacionales, aunque esto sí se verifique para
otras provincias.
Las rentas en Tucumán entre 1855 y 1869 se asentaron sobre los impuestos
directos y progresivos. Patentes, contribución directa (territorial y mobiliaria)
y derecho de piso aportaban al erario el 62% de los ingresos, que
sumados al resto de impuestos internos (carretas, contrato público, papel sellado),
llegaron a generar el 84%. En la década siguiente, solo los dos primeros
proporcionaron el 67% de los ingresos fiscales. Esto supone que la provincia
era capaz de financiar sus gastos con recursos propios, directos y progresivos
por medio de una importante presión tributaria sobre sus contribuyentes, que
fue posible, principalmente, por el crecimiento económico de la industria azucarera
de esos años. Esto se conjugó con el diseño del sistema fiscal descripto
que, a la postre, consolidó una economía capaz de prescindir de los auxilios de
la nación y recurrir en menor medida a los empréstitos, a fin de autofinanciar
el gasto público.
Gráfico 2: Ingresos (%)
Fuente: Cuentas de Inversión años 1870-1879, Corderio y Viale (1917). Elaboración propia.
Nota: Otros incluye: venta de tierras públicas, multas, subvención para la educación primaria.
Como se puede comprobar en el gráfico 2, en los años setenta hubo un
cuidadoso equilibrio entre ingresos genuinos, subsidios nacionales y crédito
público y privado, que se complementaron para dar como resultado superávits
en las cuentas fiscales. Los recursos internos cubrieron entre el 49 y 80% de los
ingresos totales, y el resto se financió mediante subsidios y deuda pública. Esto
lleva a confirmar la autonomía en materia fiscal del Estado provincial, ya que
en gran medida los recursos internos alcanzaron para solventar los gastos. En
este sentido, el sistema fiscal progresivo tucumano contrastaba con el esquema
tributario nacional regresivo debido al predominio de los impuestos aduaneros
que recaían, en última instancia, sobre el consumo (Herrera y Ferraro, 2013).
Entre 1856 y 1870, los ingresos por SN en la provincia oscilaban entre
el 6 y el 20% (promedio, 13%), respecto del total del gasto público (Herrera,
2010, p. 204). En los años 1870 se distinguen dos etapas con respecto al SN,
como se desprende del cuadro 6. Entre 1870 y 1873, el aporte descendió del
18 al 1%, para subir a 8% en 1874 (promedio, 12%) y luego desaparecer, como
casi en todas las provincias, salvo en los cinco casos excepcionales.27
Cuadro 6: Remesas de fondos nacionales ($b)
Fuente: Cuentas de Inversión años 1870-1879, Cordero y Viale (1917). Elaboración propia.
Es llamativo que las transferencias que figuran en las Cuentas de Inversión
de la nación no hayan quedado registradas en las cuentas provinciales en
1875 y 1876. Paradójicamente, durante los años de suspensión del subsidio se
verifican envíos de dinero a nombre de terceros en las Cuentas de Inversión.
Todo conduce a plantear si existieron otras vías alternativas para las transferencias
de fondos a la provincia, cuando la crisis obligó a reducir el gasto público
nacional, disminuir las subvenciones a la educación y hasta suprimir los subsidios
para la mayoría de las provincias. En otras palabras, ¿los fondos nacionales
solo se encauzaban por la vía administrativa oficial o el gobierno provincial
recibía esos beneficios por canales del ámbito privado?
En efecto, en 1877 las fuentes no registran el subsidio como tal, pero
sí un depósito de $F7774 ($b10.261) a nombre de Marco Avellaneda, al igual
que en los años 1872, 1876 y 1879 (Cordeiro y Viale, 1917, tomo de 1878, p.
174). Este último sí especificaba “Subsidio Nacional a nombre de Marco Avellaneda”,
por lo tanto, es posible que los tres envíos anteriores correspondiesen
al subsidio también (cuadro 6).
Sin embargo, Avellaneda no fue el único gestor. Eusebio Machaín también
depositaba dinero de la nación en el Tesoro provincial. En 1873 se consigna
una cantidad a su nombre sin especificar el motivo. Al año siguiente, otra cifra
de $b19.898 (18.706 más 1192 de otro aporte nacional) indicaba: “Eusebio
Machaín por Subsidio nacional”. Por tanto, el rosarino era otro comisionado de
la nación en la entrega de los auxilios pecuniarios especiales para Tucumán.
Estos son los datos de los que dan cuenta los documentos. Es posible que también se hayan enviado remesas a las demás provincias sin que quedara
asiento de ellas en los registros oficiales, pero no lo sabemos. Para ello habría que
hacer el estudio de las Cuentas de Inversión en cada provincia, lo que escapa a
este artículo.
¿Es posible discernir si los capitales procedían del gobierno nacional o
si correspondían a préstamos realizados por Avellaneda y Machaín al Estado
provincial?
A primera vista, solo los dos valores señalados provenían de las partidas
de los subsidios. El análisis cruzado de lo cobrado y lo pagado en la Caja del
Estado ha permitido identificar los otros empréstitos.
Cuadro 7: Deuda Pública de Tucumán ($b)
Fuente: Cuentas de Inversión años 1870-1879, Corderio y Viale (1917).
Elaboración propia.
El análisis del cuadro 7 (A), permite verificar que los préstamos de Machaín
de 1871 y 1873 fueron reembolsados por el Estado provincial (B), no así el de
1874. Lo mismo ocurre en los casos de los empréstitos de Eudoro Avellaneda y
de Ángel Méndez. Respecto de Marco Avellaneda, los escasos valores pagados
por el Estado (B) sí correspondían a dinero procedente de las cuentas de SN.28 Pero en ningún caso el Estado le reintegró los montos más importantes (A). Esto
demuestra que, efectivamente, también formaban parte de los SN. Por lo tanto,
Marco Avellaneda, más que prestamista, y como otra de las tareas propias de
su función política, se ocupaba de administrar los fondos que le confiaba el
gobierno nacional.29
Es necesario recalcar que Méndez y los hermanos Avellaneda eran
miembros del núcleo de la élite tucumana que entrelazaba las redes de industriales
azucareros y políticos; mientras que Machaín pertenecía al sector de
ricos comerciantes de Rosario y por estos años era uno de los accionistas más
importantes del ferrocarril Rosario-Córdoba y del Banco Provincial de Santa
Fe. Estos se desempeñaban como prestamistas para llenar el vacío de entidades
crediticias que había en la provincia en una época prebancaria. Conforme los
empréstitos de particulares empezaron a declinar, comenzó a organizarse el
sistema financiero en la provincia con la creación del Banco de San Juan, primero,
y del Banco Nacional después, como se señaló.
Acaso esta era la vía no oficial por medio de la cual la provincia percibió SN ininterrumpidamente en los años 1870. El papel clave que desempeñaron
Avellaneda y Machaín como receptores de las transferencias cobra más fuerza
a la luz de este nuevo análisis, ya que negociaban y obtenían parte de los capitales
en el preciso momento en que se habían suprimido las partidas oficiales
para subsidios a casi todas las provincias. El supuesto se fortalece con la correspondencia
entre Avellaneda y el gobernador Federico Helguera en referencia al
tema: “Cumplí su encargo para con el Ministro de la Guerra respecto a las letras
que había girado a su cargo. Me prometió hacerles pagar a su vencimiento y
me consta que los hizo despachar sin demora alguna.”30 Asimismo, informaba
que Uladislao Frías también había recibido fondos remitidos por la nación:
“Mi hermano Nicolás me encarga decirle, en cuanto a su promesa de darle alguna cantidad para repartir entre las iglesias en construcción o que necesiten refaccionarse, que hace poco tiempo envió al Dr. Frías mil pesos con este objeto, pero que si es posible no dejará de enviarle algunos fondos más.”31
Estas expresiones, así como los depósitos registrados en las Cuentas de
Inversión, no hacen más que reforzar la hipótesis presentada en anteriores trabajos,
donde he enfatizado la estrecha relación de cooperación y reciprocidad
entre el poder provincial y el gobierno central, mediante la cual una elite local
jugó un rol decisivo en las políticas nacionales que impulsaron el desarrollo
económico de la provincia. Frías y los hermanos Avellaneda estuvieron involucrados
en la cristalización de la extensión del ferrocarril hasta Tucumán, la
exención impositiva para la importación de maquinarias, la protección arancelaria
especial para el azúcar, la reducción de las tasas de interés y el otorgamiento
de créditos para la modernización tecnológica y la sanción de leyes
laborales coercitivas (Herrera, 2003, 2007).
El crecimiento de la industria azucarera continuó progresando a ritmo
vertiginoso, a pesar de la crisis, como lo manifestaba el gobernador Tiburcio
Padilla:
“La producción se ha hecho este año en mayor escala que los anteriores, nuestros productos vendidos con ventaja en el exterior, nuestro crédito altamente colocado, podemos decir con legítima satisfacción que entre las provincias argentinas, Tucumán es la que menos ha sufrido la crisis” (Cordeiro y Viale, 1917, tomo 1879, p. 34).
El éxito de la modernización azucarera caracterizó a la economía tucumana
en los años de 1870. Este proceso se definió por las vinculaciones con el
poder central, pero también por el fuerte impacto de la severa crisis financiera
internacional. Se ha puesto en cifras el tema del reparto de los fondos nacionales
y se ha verificado una política preferencial para unas provincias en perjuicio
de otras, en relación con un manejo discrecional y arbitrario de las rentas nacionales.
Los subsidios y subvenciones disminuyeron para algunos Estados y se cortaron totalmente para otros. Sin embargo, en un contexto de fuerte recorte
del gasto, las subvenciones aumentaron un 30% para San Luis y un 60% para
La Rioja en concepto de reparación de guerra por los daños materiales causados
por las montoneras federales. Asimismo, mientras a algunas provincias se
les redujo a la mitad el subsidio nacional, el trato preferencial se reiteraba en
las mencionadas, a las que se agregaron Santiago del Estero, Catamarca y Jujuy.
En el caso tucumano, una vez suspendidos los subsidios, los intermediarios
locales, por medio de una red de relaciones interelitarias, pusieron en
práctica mecanismos para que las transferencias nacionales continuaran ingresando
al Tesoro provincial, y atenuar así los efectos de la crisis. El Estado nacional
había otorgado a la provincia ciertos “favores” que crearon las condiciones
propicias para el desarrollo azucarero, lo que tuvo su correlato en las cuentas
fiscales con el envío de fondos federales a través de vías no ortodoxas del ámbito
privado, que no quedaron asentadas en el registro oficial.
Sin duda, Marco Avellaneda fue el gestor más eficaz: su capacidad
como intermediario quedó demostrada en varias oportunidades. Este artículo
ha reforzado la hipótesis sobre su papel trascendental, potenciado con un nuevo
actor: Eusebio Machaín. Ambos negociaban en el ámbito privado los fondos
nacionales que ingresaban al Tesoro provincial.
En definitiva, el escenario político favorable a los intereses locales se tradujo
en una distribución discrecional de las rentas aduaneras, que la evidencia
de transferencias en metálico y de inversión en obras públicas puede confirmar.
Por último, se ha comprobado el peso relativo de los subsidios nacionales
en algunas economías provinciales. La economía en expansión de Tucumán
por el crecimiento de la industria azucarera; en Santa Fe, por la venta de tierras
públicas; y en Catamarca, debido a una importante explotación ganadera, contradicen
la visión sesgada sobre la dependencia de las provincias del interior
respecto de los subsidios nacionales, factor de dominación y cooptación del
Estado nacional.
En Tucumán, un cuidadoso equilibrio entre ingresos genuinos, subsidios
nacionales y crédito público y privado se complementaron para dar como resultado
superávit en las cuentas fiscales. Los recursos propios, directos y progresivos
cubrieron entre el 48 y el 80% de los ingresos totales, lo que significa
una gran presión tributaria sobre los contribuyentes. El resto se financió mediante
subsidio nacional y de empréstitos públicos y privados, lo que dio inicio
a un crecimiento paulatino de la deuda pública. En este sentido, el Estado tucumano
organizó un sistema fiscal sobre bases tributarias progresivas, contrario
al esquema tributario nacional de carácter regresivo, debido al predominio de
los impuestos aduaneros que recaían, en última instancia, sobre el consumo.
Notas
1 Una versión preliminar de este trabajo ha sido presentada en el III° Congreso Latinoamericano de Historia Económica –CLADHE– y en las XXIII° Jornadas de Historia Económica Argentina. Bariloche, 2012.
2 Instituto Superior de Estudios Sociales-Universidad Nacional de Tucumán/Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Argentina. Correo electrónico: claudia.elina@yahoo.es.
3 Para 1870-1880: renta por comercio exterior en México, 45% y en Argentina, 90%.
4 Los más destacados: Silvia Romano (1992); José Carlos Chiaramonte (1993); Marta Bonaudo y Elida Sonzogni (1997); Roberto Schmit (1998); Enrique Schaller (2002); Gustavo Paz y Guillermo Nakhle (2004); María Irigoín (2006); Daniel Santilli (2010); Jorge Gelman (2011); Viviana Conti (2012).
5 Es el caso de Salomé Boto de Caldelari (1993); Luis Coria y Roberto Varo (2001); Juan Carlos Garavaglia (2010, 2013); Claudia Herrera (2010); Luis Alvero (2011); Evangelina De los Ríos (2012); Raquel Bressan (2015).
6 En el marco del PICT 2011-2167 algunos trabajos publicados son: Paula Parolo (2011); Claudia Herrera y Paula Parolo (2011); Claudia Herrera y Adrián Ferraro (2013); Parolo y Herrera (2016).
7 Sobre ingresos fiscales y recaudación tributaria del período, véase Herrera (2016).
8 Sin embargo, se continuó la importante construcción del Teatro Belgrano y de las cárceles para hombres y mujeres requeridas por el disciplinamiento de la mano de obra.
9 Cámara de Diputados. Diario de Sesiones (CDDS). 23 de septiembre de 1868, pp. 391-392. Biblioteca del Congreso de la Nación (BCN), Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
10 Cámara de Senadores. Diario de Sesiones (CSDS). 7 de junio de 1865, p. 157; 1° de agosto de 1865, p. 220. Senador Tadeo Rojo. BCN, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
11 CSDS. 10 de agosto de 1865, p. 286. BCN, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
12 CSDS. 2 de septiembre de 1865, pp. 326-328. BCN, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
13 CDDS. 23 de julio de 1866, p. 176. BCN, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
14 CDDS. 23 de julio de 1866, p. 91. BCN, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
15 CDDS. 13 de octubre de 1868, p. 760. BCN, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
16 CDDS. 23 de septiembre de 1868, p. 393. Diputado José de la Quintana. BCN, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
17 CDDS. 23 de septiembre de 1868, p. 395. BCN, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
18 Gasto de la guerra del Paraguay: 29,9 millones; gasto de la guerra interior: 22,4 millones; media del gasto total entre 1864-1879: 20,2 millones.
19 Carta Nº 448, diputado Pedro Alurralde a Helguera. 27 de mayo de 1878. Buenos Aires. Archivo Privado Helguera (APH).
20 Ley del 25 de septiembre de 1871. Las líneas telegráficas con las provincias vecinas, Chile y Uruguay; el puente sobre el Río Salí; la Quinta Agronómica, el Camino a Huacra; la Escuela Normal y el Banco Nacional.
21 En realidad, su estudio es parcial, pues se limita a un año de cada período.
22 La Rioja recibía, por ley, $F25.000 y $F10.000 adicionales.
23 Sería interesante medir la incidencia en cada economía, pero escapa a los límites de esta investigación.
24 Cálculos realizados sobre datos proporcionados por el autor.
25 Datos elaborados sobre la base de sus anexos.
26 El autor confunde SN con SIP. Es aquel –y no éste– el que reemplazó a las aduanas interiores. Además, como ya se señaló, el segundo no estaba incluido en el ministerio de Hacienda, como él afirma (p. 49).
27 El monto de SN y SIP es mayor en 1872 porque se pagó lo adeudado del año anterior. SN en 1874 a nombre de Machaín.
28 “Varios gastos pagados por Marco Avellaneda con el subsidio nacional imputado a esa cuenta”. Se refiere a: Banda de música, Guarnición de la plaza, Instrucción pública y Gastos extraordinarios (Cordeiro y Viale, 1917, tomo 1878, pp. 180-182).
29 Marco Avellaneda: diputado nacional en varios períodos entre 1870 y 1880. Su hermano Eudoro: diputado provincial durante toda la década y ministro de Gobierno en 1872 y 1873 (Herrera, 2007).
30 Carta Nº 22. 10 de abril de 1872. Buenos Aires. APH.
31 Carta Nº 22. 10 de abril de 1872. Buenos Aires. APH.
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Fecha de recepción de originales: 21/05/2015.
Fecha de aceptación para publicación: 12/07/2016.