Movilidad de vidas precarias durante la pandemia por COVID-19. El cierre de fronteras en Argentina (2020-2021) y sus efectos desde el derecho humano a migrar

Mobility of precarious lives during the COVID-19 pandemic. The border closure in Argentina (2020-2021) and its effects from the human right to migrate

Centro de Investigación y Docencia en Derechos Humanos “Dra. Alicia Moreau”, Universidad Nacional de Mar del Plata y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina. lgarcia@mdp.edu.ar

El artículo analiza, desde un enfoque de derechos, las experiencias de las personas en movilidades precarias ante el cierre de fronteras adoptado por Argentina a raíz de la pandemia por COVID-19. ¿Cómo fue la experiencia de llegar, salir del país y en general, transitar con las fronteras formalmente cerradas? A partir de revisión de fuentes y entrevistas, la contribución da cuenta de la espera inicial frente al cierre, y de las dificultades y estrategias para ingresar y transitar, incluso de manera regular, para evaluar la experiencia desde las obligaciones estatales a partir del derecho humano a migrar.

Palabras clave: pandemia covid-19; derechos humanos; migración; asilo; frontera; Argentina.

This article is aimed to analyze, from a human rights-based approach, the experiences of persons in precarious human mobility facing the Argentina’s border closure due to the COVID-19 pandemic. How was the experience of arriving, leaving and in general, transiting with formally closed borders? Based on literature and public documents reviewing and interviews to key-informants, this contribution gives account of the initial waiting at borders and both of the difficulties and strategies to enter and transit, even in a regular manner, to thus assesses the experience from the State’s obligations arising from the human right to migrate.

Keywords: covid-19 pandemic; human rights; migration; asylum; border; Argentina.

Las principales medidas públicas adoptadas a nivel global y dirigidas a lidiar con la pandemia de COVID-19 dieron de lleno en el atributo definitorio de una persona migrante o refugiada: la movilidad. El cierre de fronteras, el aislamiento domiciliario y las movilidades aprobadas selectivamente (Benton, Batalova, Davidoff-Gore y Schmidt, 2021) afectaron particularmente a las personas migrantes en todo el mundo, tanto por truncar proyectos de reunificación familiar, de retorno o trabajos (ej. la venta ambulante o las ferias) en los lugares de paso o residencia. Como recuperan Niño Vega, Espinel Rubio, y Gáfaro Rodríguez (2022) tal movilidad “no solo está referida a la movilidad per se de la que disponen en tanto migrantes, sino también de las distintas movilidades en las que se encuentran inmersos en relación con su propio repertorio de sobrevivencia” (p.8). Por si fuera poco, las medidas de alivio económico aprobadas por los países de América Latina tendieron a excluir a las personas extranjeras o les solicitaron un cierto tiempo de residencia en el país y documentación nacional (Vera Espinoza et al., 2021), y Argentina no fue la excepción (García y Maiarota, 2023); solo Uruguay, a través de la “Canasta de Emergencia Alimentaria” no condicionó la ayuda al estatus regular (Vera Espinoza et al., 2021).

De esta manera, así como la vulneración de derechos genera movilidad de personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas, las causas para migrar no sólo no cesaron en pandemia (Ceriani, 2022) sino que incluso los mismos efectos de esta forzaron nuevas movilidades en condiciones aún más precarias. Justamente, “precarización” es el concepto transversal para circunscribir el universo de la movilidad humana de la que se ocupa este artículo, pero también para comprender los efectos de la acumulación de vulnerabilidades en personas en tránsito; en términos políticos, son rostros no admitidos en la vida pública que “nos autorizan a volvernos insensibles”, a percibirlos no con derechos sino dependientes de la caridad, los favores o compasión de los otros (Gundogdu, 2015).

En este contexto, la presente contribución revisa los efectos para estas personas del cierre de fronteras dispuesto en Argentina desde marzo de 2020 hasta mediados de 2021 en función de la pandemia por COVID-19, y los analiza desde un enfoque de derechos, traducido para la Argentina como un derecho humano a migrar (García, 2013). Busca también echar luz sobre algunas prácticas, como las intimaciones a regularizar la condición migratoria, emitidas por la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) para personas venezolanas solicitantes de asilo.

Para ello, la revisión de literatura se enfoca en producciones latinoamericanas y argentinas que en particular relevan y analizan la situación de las personas migrantes y refugiadas durante el COVID-19 y que se enfocan sobre el movimiento en sí mismo: esto es, no ya los impactos de la pandemia en el trabajo o la salud sino sobre la movilidad y la generación de movilidad(es) pero también in-movilidad(es) e hiper-movilidad(es), trinomio de múltiples combinaciones. En él podemos contar (i) una hipermovilidad en la inmovilidad –los deliveries, los UBER y todos los trabajadores “esenciales pero desechables” (Álvarez Velasco et al., 2020)–; (ii) una inmovilidad en la movilidad (personas atrapadas en sus rutas, muchas venezolanas, o a uno u otro lado de una frontera cerrada como los jornaleros); (iii) una movilidad en la inmovilidad (haitianos desde la Argentina o Brasil hacia Estados Unidos, caminantes desde Perú, la caravana por México; la migración en reversa); y hasta más (iv) inmovilidad en la inmovilidad –migrantes a quienes la pandemia encontró detenidos en estaciones migratorias en México o con condena en la Argentina pero que ante el cierre, no pudieron a salir del país (Salmain, 2022)–; o (v) inmovilidad en la hipermovilidad –trabajadores agrícolas esenciales, detenidos por días y hasta meses al terminar las labores autorizadas (Pizarro y Ataide, 2022)–.

En este marco, parte de la literatura relevada sí da cuenta de los efectos de la movilidad en pandemia en clave de derechos: en Argentina (Servicio Jesuita a Migrantes –SJM–, 2022; Pacecca y Liguori, 2022a y b); en Brasil (Balmat Emerique, 2022) o en general para la región (Ceriani, 2022), e incluso otros estudios que abordan tópicos específicos de la protección de derechos como la defensa pública en pandemia (Salmain, 2022) o la importancia de la ayuda humanitaria (Blouin, Palla, Zamora y Ruiz, 2022).Bajo tal perspectiva, este artículo busca contribuir al conocimiento existente desde un enfoque de derechos plasmado en el derecho humano a migrar.

El enfoque de derechos, surgido en relación con las políticas de desarrollo (Abramovich, 2006a), es hoy una perspectiva para el análisis de las políticas públicas en general (Giménez Mercado y Valente Adarme, 2010). Tiene como intención empoderar a poblaciones excluidas, por lo que el primer paso es reconocer que son titulares de derechos que son obligatorios para los Estados (Abramovich, 2006a y b) y no, por tanto, beneficios que dependen de la caridad. Luego, se trata de incorporar el uso de “estándares internacionales” (término que se refiere tanto a la letra del tratado o instrumento que define el derecho como su interpretación) ya que proveen un marco para la formulación, la implementación y una vara para la evaluación (Abramovich, 2006b) de las políticas públicas. Ello, porque el “cuerpo de principios, reglas y estándares que componen el ámbito de los derechos humanos ha fijado con mayor claridad obligaciones de los Estados” (Abramovich y Pautassi, 2009, p.7), por lo que representan un enfoque pertinente para evaluar la medida del cierre de fronteras al tiempo que reubica en el centro de la cuestión a los sujetos/as de y con derecho(s).

En este plan, el artículo recurre a fuentes primarias y secundarias. Entre las primeras, se relevaron documentos producidos por el Estado argentino (leyes, decretos y estadísticas). Se retoma además un cuerpo de 36 entrevistas semi-estructuradas realizadas en tres momentos: marzo 2020, septiembre y octubre 2021, y marzo 2023 a informantes claves de organizaciones de la sociedad civil, de organismos internacionales, nacionales y de la academia. Entre ellos, a siete referentes migrantes y a personas extranjeras en tránsito durante el cierre de fronteras, todos situados en distintas partes del país. Con todo, como se verá, el campo me llevó a concentrar la atención en la frontera La Quiaca-Villazón, donde estuve finalmente en marzo de 2023 haciendo observación y entrevistas a actores en La Quiaca y en San Salvador de Jujuy. Las fuentes secundarias incluyen la revisión de la literatura producida en relación con la movilidad humana en pandemia en América Latina y el uso (no sistemático) de fuentes periodísticas para complementar información puntual.

La Argentina es tradicionalmente un país receptor de poblaciones donde, según los últimos datos disponibles, alrededor del 5% de los/as habitantes es extranjero/a sobre un total de 46.044.703 (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos –INDEC–, 2023). Este porcentaje, si bien es “modesto” en comparación con otros países, es significativo en el contexto de América del Sur donde el porcentaje promedio de población extranjera es de 1,9%, lo cual pone de manifiesto que su tradicional posición de país receptor es todavía “relevante” (Organización Internacional para las Migraciones –OIM– y Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales –CNPS–, 2019). Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas de 2010 (el último que, a la fecha, cuenta con datos disponibles por nacionalidades), la principal población extranjera era paraguaya (más de 550 mil personas), seguida por la boliviana y un poco más de lejos, por la chilena y la peruana. Además de migraciones limítrofes, Argentina comienza a recibir sobre todo desde los años noventa a migrantes extra-Mercosur, de República Dominicana y Senegal (Comisión para Migrantes y Refugiados -CAREF-, 2019; Zubrzycki, 2019). Sobre esta última movilidad, será la adopción en Sudamérica de marcos normativos en clave de derechos uno de los factores que contribuyeron al aumento de esta migración y a la consolidación de sus redes (Espiro, 2021).

En los últimos años (y de conformidad con las estadísticas de radicaciones de la DNM, las migraciones desde Paraguay, Bolivia y Perú, aunque siguen siendo los países con mayor aporte de inmigrantes a la Argentina, mostraron una tendencia oscilante pero claramente descendente, mientras que las movilidades desde Colombia y sobre todo, desde Venezuela, fueron en ascenso (OIM y CNPS, 2019): para enero de 2023 se contaban algo más de 171 mil venezolanos/as en Argentina (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR–, 2023), lo cual ubicaría a la Argentina en el sexto lugar regional, aunque otras aproximaciones lo habían elevado hasta 200 mil (CAREF, 2021). Según la respuesta de DNM a un pedido de información pública que hice en 2021, entre 2014 y hasta diciembre de 2020, se habían iniciado un total de 1.203.110 trámites de radicación, resolviéndose muchos más (por acumulaciones previas) en ese período –1.356.648 (DNM, comunicación personal, 2022)–. Aunque este dato no indica cuantas de esas resoluciones fueron rechazadas, según otras estimaciones, entre 2014 y 2018 se denegaron un total de casi 13.500 residencias (Jaramillo, Gil Araujo y Rosas, 2020). Por último, en función de la existencia de Documentos Nacionales de Identidad (DNI), la cantidad de personas extranjeras es de poco más de 3 millones (3.033.786) y más del 87% provienen de América del Sur (Dirección Nacional de Población y Registro Nacional de las Personas, 2022).

En cuanto al marco jurídico, ya la Constitución Nacional sancionada en 1853 reconoce igualdad de derechos para todos los “habitantes”, por lo que, en definitiva, ya desde sus inicios la Argentina pensó la movilidad con derechos. Pese a estos puntos de partida, las regulaciones inferiores que la siguieron no fueron tan generosas: de las “tres leyes” para este país extenso (Novick, 2008), la primera (Ley 817 de 1876) pensó al migrante solo como trabajador y la segunda, denominada “Ley Videla” (en realidad, un decreto de la última dictadura militar), sentó las bases para la persecución de las personas migrantes y se mantuvo con más y menos vaivenes administrativos de regulaciones inferiores hasta diciembre de 2003, cuando se sancionó la Ley 25.871. Hasta entonces, las modificaciones a la legislación general se realizaron a través de decretos e incluso normas inferiores como resoluciones de la DNM, lo cual muestra también lo difícil que fue arribar a consensos para aprobar una ley general a través del Congreso.

Es así que, a partir de un fuerte cabildeo de organizaciones de la sociedad civil, la Ley 25.871 sería sancionada a fines de 2003 y entraría en vigor a principios de 2004. Dicha norma plasmó un catálogo de derechos que mejoró los estándares mínimos internacionales (García, 2013) para las personas migrantes, ya que se inaugura con el derecho “humano” a la migración (Ceriani, 2004). En un reconocimiento inédito a nivel mundial, la Ley 25.871 refiere que el derecho a la “migración es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad” (2003, art. 4). Con ello, “se pronuncia clara y favorablemente sobre la compleja discusión jurídica sobre si la migración es un derecho o no” (Ceriani, 2004, p. 115) pero además, busca invertir la relación tradicional entre inmigrantes y Estado al reconocer a los y las migrantes como sujetos de derecho frente a un Estado que ya no es el que decide “qué personas y grupos, con qué características fenotípicas y dotación simbólica” se van a incorporar a la comunidad política, sino que son ellas y ellos “quienes tienen en principio el derecho a decidir en qué organización política quieren vivir” y ejercer sus derechos (Vior y Bonilla, 2008, p. 2).

A partir de esta definición, la Argentina asume una responsabilidad regional al identificar como punto de partida un derecho de la persona y no una facultad (ni menos, un “derecho”) del Estado. En esta línea y desde un enfoque de derechos, el primer paso es justamente reconocer titularidades de derechos (a migrar, en este caso) que son obligatorias para los Estados (Argentina) y que sirven para orientar, implementar y evaluar las políticas públicas: en esta oportunidad, la política migratoria. Este marco se complementa con la ley de reconocimiento y protección al refugiado (Ley 26.165 de 2006) y la ley de apatridia (Ley 27.512 de 2019), también pensadas desde un enfoque de derechos.

Así, en otro artículo (García, 2013) ensayé un contenido del derecho a migrar para la Argentina, al señalar que su contenido tiene dos grandes afluentes: (i) los estándares mínimos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y (ii) las precisiones dadas por la legislación doméstica. Entre los primeros, se incluye un núcleo duro que no puede ser suspendido ni en situaciones de emergencia pública (Convención Americana sobre Derechos Humanos -CADH-, 1969, art. 27) y, por ende, tampoco restringidos para las personas migrantes y refugiadas en general por ser tales, como ser el reconocimiento del principio de igualdad y no discriminación o el derecho a una nacionalidad, a la vida, a la protección judicial, de la familia, etc. (García, 2013). Adicionalmente, se puede incluir en este núcleo el principio de no devolución, que incluye el no rechazo en frontera y la devolución indirecta (Corte Interamericana de Derechos Humanos –CorteIDH–, 2018).

En segundo lugar, según las precisiones dadas por el marco argentino, el derecho a la migración debe incluir (i) un derecho a no migrar, como contracara necesaria; (ii) un derecho a ingresar, que incluye, por ejemplo, el derecho a criterios no discriminatorios de ingreso y admisión –Ley 25.871 (2003, art. 3, inc. F)– y a “buscar y recibir asilo” –Declaración Universal de Derechos Humanos –DUDH– (1948, art. 14)–, que es también un derecho humano (CorteIDH, 2018); (iii) a un estatus migratorio regular –Ley 25.871 (2003, art. 17)–; (iv) a la libre circulación y residencia; (v) a reunificar familiares y más importante aún, lograr la no desmembración familiar –Ley 25.871 (2003, arts. 3 y 10)–; (vi) al egreso consentido y la limitación de las posibilidades de expulsión. Por último, consideré también la situación del (vii) derecho a un tránsito seguro (García, 2013), en tanto el tránsito en sí se caracteriza por una precariedad reforzada por la existencia de “tierras de nadie” prácticamente oficiales: dentro de los Estados-tapón, las zonas internacionales de los aeropuertos o los mismos transportes bajo la orden de “no desembarco”, etc. El tránsito requiere atención para evitar las parcelaciones nacionales (un síntoma del llamado “nacionalismo metodológico” y porque tensiona el quién (cual/es Estado/s) está a cargo de garantizar qué. Si bien los convenios de derechos humanos hacen responsables a los Estados en cuyo territorio o bajo cuya jurisdicción ocurren las violaciones, lo cierto es que hay obstáculos a distintos niveles: por la falta de registro en los cruces, por la movilidad en sí misma y por las dificultades para sostener procesos de reclamación en movimiento. Además, la actual movilidad venezolana y los efectos resistentes de la pandemia por COVID-19, nos interpelan para actualizar este debate sobre un aspecto que, lejos de ser transitorio (transitar para llegar y asentarse), caracteriza el presente de la movilidad humana en la región.

Con este marco en mente se describe en la siguiente sección la situación en que se encontraban las personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas en la Argentina al iniciar la pandemia por COVID-19.

La región de las Américas comenzó el 2020 como la región más desigual del mundo (Amnistía Internacional, 2021): las medidas restrictivas de la circulación afectaron sobre todo la extensa economía informal de la región y el gran movimiento de personas migrantes y refugiadas, cuyo ingreso se vio prohibido o fueron “devueltas” sin haberse examinado sus solicitudes de asilo. Aunque por supuesto la región no fue la única en adoptar medidas restrictivas de similar tenor (Benton et al., 2021; Shiraef et al., 2021), lo distintivo es que en América Latina la pandemia

vino a arremeter en una geografía de antemano signada por la tensión entre movilidad y control, tensión que toma matices más violentos en contextos desiguales … [y] desnudó la salvaje e irresuelta desigualdad estructural, desatando afectaciones que apenas empezamos a avizorar (Álvarez Velasco et al., 2020, p.12).

En la Argentina, el patrón de desigualdad quedó en evidencia por tres grandes razones: la informalidad de las economías migrantes, las dificultades para regularizar heredadas del gobierno en funciones hasta diciembre de 2019 y la falta de medidas efectivas e inmediatas frente la situación del gobierno entrante. Como señala un informe, “muchas de las medidas implementadas para contener o mitigar los efectos de la pandemia no tuvieron en cuenta la condición migratoria” (Observatorio sobre Migraciones y Asilo en Argentina, 2021, p.3).

En relación a la informalidad, aunque los hogares migrantes tienen en general menores tasas de desempleo en relación a los nacionales, tienen mayores tasas de pobreza (25,6% frente al 20,8% de los hogares argentinos) y, sobre todo, de indigencia (6,3 frente al 4,1%). Esto se explicaría, más que por la falta de ingresos, por la insuficiencia de estos, marcada sobre todo por la mayor precariedad con que se insertan en el mercado laboral: si se trata de trabajadores por cuenta propia, las actividades son “típicamente de subsistencia” (OIM y CNPS, 2019, p.61); si son asalariados, tienen una mayor tasa de informalidad laboral. Este contexto laboral permite ver el impacto directo de las medidas de aislamiento dispuestas durante la pandemia: tratándose muchas veces de trabajos ambulantes (como el caso de la población senegalesa) o directamente de subsistencia basada en ingresos diarios, el confinamiento cortó literalmente la generación de ingresos. La falta de registro laboral, por demás, impidió que fueran beneficiarios de las medidas gubernamentales de transferencias de ingresos a través de sus empleadores (Messina, 2022).

En un temprano relevamiento organizado por el Ministerio de Ciencia y Técnica para fines de marzo de 2020, a menos de quince días de decretado el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) en el país, surgen relatos desesperantes. Cecilia es peruana, referente de una red de organizaciones nucleadas en la campaña “Migrar no es delito” y de la “copa de leche” de su barrio en Lomas de Zamora (Gran Buenos Aires), merendero al cual acudían 115 familias antes del inicio de la pandemia; se vieron inicialmente forzados a cerrar. Ella y sus vecinos/as “ven” que no se puede circular (“está Gendarmería”) pero “estamos haciendo alcanzar lo que tenemos hasta el 31 [de marzo: inicialmente, el ASPO se dispuso por quince días] … Ya no nos alcanza. Las cosas están caras. Lo poco que tenemos lo estamos gastando en esta cuarentena”. Señala que la gente está asustada y cuenta el caso de una vecina que llegó llorando porque no tenía para comer hoy, tenía dos hijos y el marido estaba enfermo: “hicimos una vaquita entre los vecinos”.^[2]

Para poblaciones atravesadas por múltiples capas de vulnerabilidad o desigualdades interseccionales la situación fue aún peor. Preta también es de Perú y referente del colectivo Mujeres Trans Migrantes de Mar del Plata que nuclea mujeres trans que hacen trabajo sexual en la vía pública. Viven al día. Cuenta que a poco de decretado el aislamiento, algunas salieron igual para trabajar “porque no tenían ni para el fideo”. Muchos hoteles/pensiones donde vivían cerraron y se vieron en la calle. Algunas lo resolvieron como pudieron, yendo a vivir con compañeras, “en una piecita todas juntas”. La situación, por demás, recrudeció también el hostigamiento de las fuerzas de seguridad a que está en general expuesto este grupo: “a unas compañeras la policía les dijo: se van de acá o las hago desaparecer”.^[3]

En cuanto a la regularidad migratoria, varios factores confluyeron para dificultar el acceso a una residencia regular emitida por la DNM: (i) el aumento en los costos de la tasa de radicación (que se quintuplicaron entre 2014 y 2019), junto con las posteriores dificultades para acceder al “certificado de estado de vulnerabilidad” que exime de tal pago; (ii) la implementación en noviembre de 2018 de un sistema informático (llamado RADEX, “Radicación para Extranjeros”) para obtener un turno, tramitar y renovar residencias; (iii) la cancelación de los turnos existentes a fines de 2018 y la asignación de nuevos turnos con demoras de hasta un año; (iv) la posterior demora en su resolución, registrándose además las tasas más bajas en 10 años de otorgamiento de residencias (Observatorio sobre Migraciones y Asilo en Argentina, 2021); (v) el desmantelamiento en 2016 del Programa de Abordaje Territorial, que llevaba oficinas móviles para asesorías y trámites a los barrios. A esto se suma la vigencia, desde enero de 2017 e incluso durante el primer año de pandemia, de una importante modificación a la ley de migraciones que, en el marco de un discurso criminalizante de las personas extranjeras, amplió los motivos para denegar residencias y decretar expulsiones, eliminó la posibilidad de apelar en la vía administrativa y avanzó sobre buenas prácticas que se habían logrado desde el Poder Judicial (Procuración Penitenciaria de la Nación, 2017; García y Nejamkis, 2018).

Para el caso de personas venezolanas en particular, se encontraron dificultades para obtener o apostillar documentos de su país de origen, sobre todo los antecedentes penales (CAREF-OIM-ACNUR, 2019) y luego, para regularizar la situación de quienes ingresaron con niños y niñas al amparo de la resolución 520/2019, que les había habilitado el ingreso sin cédula de identidad o pasaporte. En definitiva, sería la misma operatoria de la DNM el principal obstáculo para la regularización (Observatorio sobre Migraciones y Asilo en Argentina, 2020).

Por otro lado, esta demora también caracterizaba las resoluciones de la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE) ya de manera previa a la pandemia. Como lo señala una funcionaria de un organismo público, “ya antes de la pandemia los tiempos no eran muy buenos, pero al menos el procedimiento avanzaba, lento pero avanzaba; la gente se iba de la CONARE con una fecha para la entrevista, a meses pero se iba con eso”.^[4]

En conclusión, solo estas dos “circunstancias” (la desigualdad estructural del trabajo informal y las dificultades multicausadas para acceder a la residencia regular) tendrían efectos graves para la población migrante que vivió la pandemia en Argentina, a las cuales se sumarían los efectos de medidas aparentemente neutras o hasta iguales para nacionales y extranjeros, como el mismo cierre de fronteras. Aunque el nivel de restricción en la Argentina fue medido como “medio”, en relación por ejemplo a Brasil y Ecuador –“bajo”– y a Chile –“alto”– (Ramírez Vargas, 2022), la medida se extendió en definitiva durante un año y medio, impactando desproporcionadamente en las poblaciones en movilidades precarias.

En las siguientes sub-secciones se reorganizan las experiencias migrantes en cuatro tópicos que surgieron del campo como relevantes para las personas en movilidad: el cierre y la espera inicial por la reapertura; las dificultades para solicitar asilo y luego, el tránsito a través de la frontera o ya dentro del territorio. Un hilo conecta estas experiencias y es la constante pre-ocupación por la regularidad.

Con el estado de pandemia declarado por la Organización Mundial de la Salud el 11 de marzo de 2020 a raíz de la extensión del virus respiratorio de la familia de los coronavirus, conocido como COVID-19, se produjo en rápido efecto cascada. El cierre de fronteras a nivel mundial, junto con los confinamientos declarados en los niveles domésticos, afectaron directamente la movilidad internacional en todas sus dimensiones. El gobierno argentino no fue la excepción y cerró todos los pasos habilitados mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 274/2020, medida que fue prorrogada por sucesivos decretos. El cierre total de fronteras afectó severamente, por ejemplo, el habitual movimiento migratorio de los pasos terrestres, principalmente en La Quiaca y en Puerto Iguazú. En general, el ingreso por tierra “que en los meses previos a la pandemia alcanzaba entre cinco mil y seis mil ingresos de manera mensual, se vio mermado, llegando solo a 20 y 30 personas y de forma excepcional por razones de protección internacional” (Cruz Roja Argentina, 2020, p.2).

Justamente, Jujuy y Misiones son dos provincias fronterizas cuyo tránsito más habitual es de personas que viven y trabajan o estudian indistintamente a uno y otro lado de la frontera (Yufra, 2023; Krautstofl et al., 2014; Abinzano, 2017). Para Misiones, por ejemplo, su identificación como “provincia fronteriza” (desde que sus límites lindan en un 95% por ciento con las Repúblicas de Paraguay y Brasil) da cuenta de una circulación permanente entre habitantes de los tres países (Universidad Nacional de Lanús –UNLa– y Fondo de Naciones Unidas para la Infancia –UNICEF–, 2013). Jujuy presenta una dinámica similar, con un alto porcentaje de migración “silenciosa” que se mueve en la frontera argentino-boliviana, la mayoría trabajadores agrícolas y estacionales que transitan por pasos no habilitados al carecer documentación de su país de origen (UNLa-UNICEF, 2013). Como ya se mencionó, muchos trabajadores agrícolas esenciales se vieron impedidos, por días y hasta meses al terminar las labores autorizadas, de regresar a sus domicilios (Pizarro y Ataide, 2022), con lo que se vieron transferidos de la hipermovilidad en la inmovilidad a la pura inmovilidad.

Por otra parte, por Jujuy ingresan al país quienes vienen por la “ruta andina”, mayormente venezolanos/as. Mucha de esta circulación, coinciden los informantes y surge de los relatos, es de personas en situación de precariedad y/o que no tienen los documentos requeridos para pasar la frontera (“sin papeles, o los más necesitados”).^[5] Muchas venían de larguísimas caminatas, ya que en otros países de esta ruta, al menos al comenzar la pandemia, no se les permitía tomar ómnibus (Niño Vega et al., 2022). Adicionalmente, el gobierno de Jujuy había dispuesto que las personas extranjeras no residentes no podían ingresar en la provincia (Yufra, 2023).

El cierre de fronteras obturó también planes de reunificación familiar en ambos sentidos. Uno de los entrevistados cuenta por ejemplo que “nosotros los haitianos de manera general como estamos muy lejos, hacemos un viaje cada cinco, seis o siete años...Yo por ejemplo tenía previsto viajar para ver a mi familia y la pandemia no me favoreció en ese sentido”.^[6] Es así que no viajó, pero sí acompañó a un “compatriota” que se fue en pandemia y recibió a otro, ambos por Brasil. Un joven haitiano (John, 18 años a la fecha de la entrevista en 2021, residente en Córdoba) cuenta:

Estuve separado de mi familia por tres años, casi estaba solo en Haití. Tenía que venir desde marzo [de 2020], pero una semana antes [de] mi vuelo se cortó todo...pasaron nueve meses y todavía sin vuelos...Así que al fin sacamos otro boleto para pasar por Santo Domingo, de allí a Perú y de Perú a Buenos Aires...Salí el 1ro de diciembre a Santo Domingo y llegué el 9 de diciembre.^[7]

También en Misiones, cuenta una informante de una organización civil en frontera que:

en un primer momento [las personas varadas] esperaron 3 o 4 meses en Foz de Iguazú. Cuando vieron que no iban a poder ingresar [a la Argentina] por vía terrestre, ahí comenzaron los ingresos, aunque nunca tan masivo como en Jujuy…este corredor tiene otra dinámica, lo usual [aquí] era por vía aérea.^[8]

Con o sin documentos, fronterizos o con destino a Buenos Aires o a Uruguay, por ejemplo, todos/as quedaron igualmente varados/as a uno y otro lado de la frontera, inmóviles en su movilidad. Ante esto, incluso desde las organizaciones civiles aconsejaron “esperar” (algunas lo hicieron hasta tres o cuatro meses luego del cierre), también a sabiendas que el uso de un paso no habilitado podía tener consecuencias negativas en la residencia. En un cierre que se extendió durante más de un año y medio, al principio solo muy excepcionalmente se pudo ingresar de manera regular y con la desesperación de quienes se veían obligados a entrar irregularmente:

una familia peruana que ingresó porque la señora casi se desmaya en el puente internacional, no quería ingresar irregular porque tenía una radicación permanente en Argentina, estaba volviendo de vacaciones de Perú ... y es el único caso, estuvo mucho tiempo ahí rogando para ingresar, tanto que la delegación de Migraciones de Jujuy tuvo que presentarse allí para resolver su caso...pero fue este solo caso ... No logramos que ningún caso que veníamos acompañando ingresara de manera regular, por tierra, por más que intentamos articular con Migraciones ... solo como solicitantes de asilo [énfasis agregado].^[9]

Con todo, esta última afirmación sobre las solicitudes de asilo es matizada por otras personas que también trabajan en terreno, como se reseña a continuación.

Las solicitudes de asilo durante el cierre de fronteras e incluso después, experimentaron varios avatares: desde la suspensión de hecho del derecho a buscar y recibir asilo a la negativa del gobierno de seguir aceptando solicitudes de personas venezolanas, pasando por intimaciones de la DNM para que los/as solicitantes de asilo regularizaran su situación. Esto último sería calificado como un “punto de inflexión en todo el sistema en frontera”^[10] y hasta mostraría como “en un par de movidas, se desarmó todo un procedimiento en frontera que funcionaba”.^[11]

Previo a la pandemia, cualquier persona podía solicitar asilo sea a las autoridades en frontera, ante una delegación de DNM o en general, “ante cualquier autoridad” dentro del territorio argentino, porque ha salido o huido de su país de origen o residencia, porque (entre otros motivos) “su vida, seguridad o libertad” se encuentran amenazadas por una situación de “violación masiva de derechos humanos” u otras circunstancias graves (Ley 26.165). La ley argentina recoge aquí el derecho a buscar y recibir asilo receptado de manera uniforme en varios instrumentos de derechos humanos (DUDH, 1948, art. 14; CADH, 1969, art. 22, apartado 7). Para los/as solicitantes en frontera, los ingresos a la Argentina por cualquier paso indicaban presentarse en la CONARE dentro de un plazo que iba entre 24 a 72 horas posteriores al ingreso para formalizar el pedido.

Sin embargo, esto no fue uniforme durante el aislamiento, ya que en un primer momento ni siquiera las solicitudes de asilo eran recibidas:

tuvimos varias consultas sobre … personas que se presentaron a pedir asilo en frontera y estaban semanas ahí y no podían y terminaban ingresando irregular. En los hechos, el asilo, legalmente, el derecho al asilo está vigente, pero el decreto no dice nada pero no puede excluirlo. Pero en la práctica está excluido.^[12]

Esta “exclusión”, inicialmente un secreto a voces a medida que se multiplicaban los casos, será luego identificada sin ambigüedades como una “suspensión” en la práctica del derecho a migrar y a recibir asilo (Pacecca y Liguori, 2022b), donde la explicación más sencilla la da el mismo informe: el decreto de cierre no incluyó como excepción la solicitud de asilo. La pregunta entonces es si era necesario que un decreto nacional, jerárquicamente inferior a un derecho humano reconocido por el Estado argentino, lo incluyera para que estuviera vigente. Situaciones similares se registraron en otros países de la región: en Perú, el organismo respectivo dejó literalmente de atender entre febrero y junio de 2020 abruptamente y sin aviso previo (Blouin et al., 2022).

Desde el Ministerio Público de la Defensa se les empezó a “pedir refugio” a las personas que no podían ingresar, pero más que por la aplicación de la categoría legal, como la única manera en muchos casos para lograr el ingreso de manera regular. Esto planteó varios desafíos para los/as defensores/as y “para todo el sistema de protección en frontera”, según me refirieron, porque no eran casos que normalmente serían de asilo. Adicionalmente, “las cosas estaban poco claras”, el apoyo institucional de la Defensoría fue difuso y todo se “tiñó de informalidad”, también porque todos los actores institucionales estaban trabajando desde sus domicilios y las directivas llegaban por Whatsapp. Esto, por demás, terminó depositando “responsabilidad” (y también margen de discrecionalidad, aunque no lo mencione explícitamente) en los mandos medios, “y nadie revisa eso”.^[13] Entre estos actores en ascenso, la Gendarmería Nacional se destaca en las menciones y volveré sobre ella más adelante.

Luego, la única manera de ingresar por vía terrestre, incluso hasta fines de 2021 cuando se habilitaron progresivamente los “corredores seguros” (Decisión Administrativa 935 de septiembre de 2021), fue solicitando asilo; el punto La Quiaca-Villazón, por ejemplo, abriría recién en octubre 2021. Pero incluso, se reconoce que las flexibilizaciones tuvieron poco impacto en las poblaciones migrantes, ya que la reapertura se pensó para el turismo o a lo sumo el tránsito vecinal, sin contemplar alternativas para personas en situación de vulnerabilidad o con necesidades de protección internacional (SJM, 2022).

En general, el funcionamiento del sistema de asilo durante la pandemia y pos-pandemia llama la atención de más de un informante:

Con respecto a las personas que habían quedado ‘colgadas’ [las que habían ingresado antes de la pandemia y no tenían sus solicitudes de asilo iniciadas por ejemplo], en un primer momento [hubo] como un mecanismo ad hoc [con la CONARE] de mandar las solicitudes por e-mail … luego se implementó el mecanismo de solicitud online. Ese mecanismo lo que implicaba era completar el formulario on line, cargar la documentación y a la gente le mandaban la precaria por mail y después en realidad cuando se tuvieran que presentar para renovar la precaria ahí le iban a tomar la biometría y todo.… Lo que nos pasó entonces en ese período es que esas solicitudes nuevas, la mayoría de esas solicitudes se formalizaron en lugares cercanos a las fronteras. Por que qué pasaba: la gente ingresaba o sea estamos hablando del grueso que son las personas venezolanas, que ingresaban de manera irregular, la mayoría ingresando por Jujuy, entraban, necesitaban hacer el pedido, no tenían documentación argentina para circular, entonces hacían la solicitud on line, recibían la precaria y así podían circular.^[14]

Esto último señalado en la entrevista responde a la organización de la “ruta andina”: en Jujuy la delegación de Migraciones donde era posible formalizar la solicitud está recién en San Salvador de Jujuy (SSJ), distante 281 kilómetros de La Quiaca. A mitad de camino por esa Ruta Nacional 9 que une La Quiaca con SSJ se encuentra Tres Cruces, con sus dos grandes atractivos: un pequeño restaurant familiar de pizzas caseras y el puesto de Gendarmería. Como lo explica una funcionaria de DNM: “acá en frontera no se puede [formalizar la solicitud de asilo], les decían ‘andá a la delegación’. Pero Gendarmería los paraba y los mandaba de vuelta. Entonces CONARE dijo “Ok, hagamos un refugio on line”.^[15]

Este sistema funcionó durante aproximadamente un año (mediados 2020-2021) cuando el sistema (informático, pero no solo) empezó “a fallar”:

Las solicitudes funcionaron así...pero evidentemente algo pasó en el medio, con la gran cantidad de solicitudes de personas venezolanas con ingreso irregular, que recurrían a esto, obviamente por la necesidad de, más allá de la voluntad de solicitar asilo, de contar con un documento para circular...porque es una sumatoria de cosas que empiezan en la frontera [énfasis agregado].^[16]

Según una funcionaria de DNM, ese “algo que pasó” se debió al colapso del sistema cuando la gente solo quería un “documento de tránsito rápido para llegar a destino”.^[17] Paralelamente, las personas (mayormente venezolanas) comenzaron a recibir intimaciones de distinto tenor: ante la indicación de presentarse en la delegación de la DNM que les correspondiera, en lugar de poder completar la documentación, se les entregaron órdenes de expulsión, aunque el formulario inicial “te hace creer que es una solicitud de asilo”.^[18]

En los hechos, esto coincide con lo que, me cuentan, se había dicho por canales no oficiales: “como gobierno, no les doy más asilo”.^[19] Esta referencia a “como gobierno” no es otra cosa que el reconocimiento de que “hay una bajada de línea sobre lo que se puede firmar y lo que no”.^[20] Esta línea es particularmente sensible en lo que refiere al reconocimiento del estatus de refugiado, ya que implícitamente opina sobre la situación en el país de nacionalidad de la persona, y las posiciones de los gobiernos regentes antes y después de 2019 son diametralmente opuestas. Así, lo que se pudo firmar fue lo que se conoció como “precaria [por residencia precaria] por control de permanencia” o “precaria de tránsito” o “de circulación” (“pero es una precaria”, aclaran desde DNM), que era en definitiva el resultado intermedio de un expediente abierto por control de permanencia. Como reconoce la misma funcionaria, este documento (que intimaba a presentarse a regularizar, pero permitía seguir el tránsito) llegó a ser “ofrecido” a cambio de dinero por personal de las fuerzas de seguridad que controlaban el tránsito (“me tenés que pagar esta acta”). Su importancia en una coyuntura regional marcada por la falta de bienvenida a las personas en movilidad queda claramente expresada por Benito, que salió caminando de Venezuela en 2019 y a quien la pandemia lo encontró en Perú:

como no tenía papeles, ni nada de lo que estoy logrando aquí [en Jujuy], por lo menos tengo mi precaria, por lo menos si los oficiales me paran yo puedo decir ‘Mire, yo soy refugiado aquí en Argentina’ pero en Perú no es así. … En los otros países en que yo he estado nunca saqué un papel, siempre estuve así de migrante ilegal, y aquí es donde yo me siento bien porque sé que tengo un papel y poco a poco puedo lograr mis documentos legalmente … al menos acá tengo derecho a caminar por esta acera (Benito, 25 años).^[21]

Por demás, aquella gestión de la movilidad poco clara y alternada entre CONARE y DNM muestra una vez más, además de lo politizado de la cuestión (“hay mucho de política nacional directamente relacionado con lo regional”)^[22] la artificiosa división entre “migrante” y “refugiado”. Adicionalmente, esto derivó en que al pasar las solicitudes de asilo a la DNM, las mismas fueron procesadas según su operatoria, esto es, que ante el encuentro con una persona extranjera sin ingreso regular, o en situación no regularizada, hacían “un control de permanencia”, intimaban a regularizar y rechazaban la regularización cuando la persona no podía probar el ingreso legal o bien no contaba con toda la documentación necesaria, como ser documentos para niños venezolanos/as menores de nueve años.

En el caso de no contar con un ingreso regular, DNM planteaba dos alternativas: “volver a la frontera o tener un criterio de dispensa”^[23], un “disparate”, según otras fuentes y que se refiere a continuación.

“Tengo que salir del país y volver a entrar y eso a mi se me complica un poco”

Un punto persistente (ya que no se trata de una práctica nueva) a los efectos de regularizar el ingreso no registrado, es la “solución” de salir del país y volver a entrar. Esto es, cuando una persona se presenta a regularizar y no cuenta o no se encuentra su ingreso registrado, se le indica como solución salir del país y volver a entrar, cuidando bien de sellar el ingreso. Lo curioso es que esto siguió siendo propuesto con fronteras cerradas y circulación limitada. En palabras de María:

No sellé [el ingreso]. Tenemos aquí un permiso temporal. Cuando fuimos a Migraciones para regularizarnos, lo metí por refugio, porque aunque pasamos por puntos de control no me permiten solicitar el DNI una visa ni nada. Entonces ellos lo que me dicen es que tengo que salir de país para volver a ingresar, pero a mí me parece muy engorroso, porque la niña está estudiando.^[24]

En otra sección de la misma entrevista, María agrega que luego de dos o tres renovaciones del “permiso temporal”, como ella llama a la residencia precaria:

había preguntado en Migraciones si de repente ahora ya con un trabajo me permitían la visa pero me dice allá [en DNM] el señor que no, que tengo que salir del país y volver a entrar, y eso a mi se me complica un poco, porque ahora si trabajo no voy a tener esa disponibilidad de irme, salir de Córdoba y volver a entrar.

Adicionalmente, desde un organismo público me cuentan de un grupo familiar que efectivamente hizo lo solicitado por Migraciones y se dirigieron a la única frontera abierta en ese momento para poder salir: el aeropuerto internacional de Ezeiza, en Buenos Aires:

uno [un caso] que recibimos de Córdoba, que me pareció ya una locura, que les dijeron que tenían que salir y volver a entrar ... y les recomendaron que fueran a Ezeiza, y viajaron a Ezeiza buscando subirse a un avión, y en Ezeiza les dijeron ‘no, mira, esto no es así’. Menos mal, sino no sé después como hacían. Y se volvieron a Córdoba, fue un gastadero de plata, circulación innecesaria.

Por lo demás, esto nos pone también sobre la pista de las distintas gestiones internas del control migratorio, ya que lo que parecía factible y recomendable en Córdoba no lo es en Ezeiza. Quizás son “los cortocircuitos en el mismo organismo” que me refería la funcionaria de DNM; se trata en definitiva de un organismo con once direcciones, algunas de larga data y otras creadas en 2008 y 2012 para adecuarse a la nueva normativa (Linares, 2017), por demás extendida a lo largo del país y que convive con otras agencias que ejercen control migratorio, como las aerolíneas.

Lo que parece pasar inadvertido es que tanto ese egreso como (re)ingreso y la circulación misma son todos forzados por el mismo Estado, una movilidad en la inmovilidad general decretada e incompatible con el contenido de un derecho (y no obligación) a migrar; los expone, por otro lado, al control en frontera y a la temida figura del “falso turista”. Este “dispositivo de control fronterizo” (Alvites Baiadera, 2020), creado por una disposición interna de la DNM en 1985 y actualizado en 2014, permite rechazar en frontera a extranjeros calificados como “indeseables”. Curiosamente, este filtro de selección que se ejerce además a primera vista incluye a las personas del MERCOSUR, que según la ley actual pueden residir en Argentina sólo por ser nacionales de un país miembro o asociado, entre los que se incluye a Venezuela.

En este panorama, como era de esperar, muchas personas se vieron forzadas a circular de manera irregular, lo cual deja, como mínimo, el derecho a migrar en suspenso. El nivel más obvio está dado por la imposibilidad de vivir en la inmovilidad que suponía permanecer literalmente en la frontera misma y esperar su apertura, cuando además regían (en Argentina y en los países vecinos) decretos de confinamiento domiciliario; esto último devino de imposible cumplimiento cuando no podían llegar a su domicilio o las medidas encontraron a la persona en tránsito. En al menos dos puntos de frontera (La Quiaca y Puerto Iguazú) los dispositivos desplegados con anterioridad a la pandemia permitieron a las personas con necesidades de asistencia humanitaria pernoctar en hoteles hasta por 5 (cinco) noches, además de proveer alimentación (en los mismos lugares de alojamiento), kits básicos de higiene y una estación para la carga de celulares.^[25] Se trata de la orientación y asistencia organizadas como Puntos de Atención y Orientación (PAO) por las organizaciones CAREF y la Agencia Adventista de Desarrollo y Servicios Asistenciales (ADRA), en acuerdo con ACNUR, y junto con Abogados/as del Noroeste argentino en Derechos Humanos y Estudios Sociales (ANDHES), que funcionan además por otros acuerdos más o menos formales junto con la Pastoral de Movilidad de la Quiaca, que está a muy pocas cuadras del PAO o la Cruz Roja.

Por demás, para moverse en la inmovilidad general, los viajes se alargaron y se volvieron más peligrosos y más costosos, tanto para poder cruzar la frontera como para evitar los (muchos) controles posteriores. Como señalará una organización en terreno, la principal explicación no es que sean rutas “naturalmente” peligrosas, sino la falta de documentación de viaje “que condujo al pago de sobornos, restringió los itinerarios posibles, limitó los medios de transporte, alargó los tiempos y dio lugar a episodios confusos en los controles de frontera” (CAREF, 2021, p. 30).

Muchas de las personas en movilidad terrestre viajan con ahorros hasta que se les agotaba el dinero e iban realizando trabajos informales para seguir desplazándose (SJM, 2022) o dependían de la caridad o la asistencia disponibles, personas que en “gestos solidarios” hasta se exponían a ser multados por llevar caminantes (Niño Vega et al., 2022). Esto, por supuesto, los expuso al uso de “servicios” informales de cruce o directamente, a situaciones de abuso.

Los “servicios de pase” o de cruce, que no son nuevos, prosperaron intensamente con el cierre de fronteras. Con las restricciones a la circulación, algunos de estos “servicios” sumaron otras “prestaciones”: (i) la precaria (cuya falsedad, por comentarios de los/as informantes, era posible de ser advertida fácilmente, bien porque eran el modelo viejo de precaria o porque todos los/as pasajeros/as del ómnibus tenían el mismo número de expediente); (ii) el permiso de circulación (al cual nos referiremos en la sección siguiente); y hasta (iii) el teléfono de las personas referentes de organizaciones civiles que trabajan en la frontera. Por demás, ocurrió también que “a muchas personas les sacan los documentos y se los devuelven en La Quiaca. Es algo que estamos viendo en otras fronteras [de América Latina] también”.^[26]

A esto hay que sumar las actividades entre discrecionales o directamente delictivas de los organismos de seguridad, referidos con temor en varias entrevistas. Aunque algunos informes refieren que la Gendarmería no aparece en los relatos como perpetrador de malos tratos o que no estaba tan mala (SJM, 2022), hay otras historias también. En octubre de 2020 se dieron a conocer episodios de enfrentamientos entre esta fuerza y paseros/as bolivianos: en un caso poco claro, Gendarmería persiguió a un grupo y atropelló a una mujer de 30 años, la cual murió. Poco después, la policía provincial dispararía contra otro grupo (La Izquierda Diario, 30 de octubre de 2020)^[27] y se solicitarían refuerzos a la Policía Federal, a la provincial y a la Gendarmería misma (Sangiorgio, 29 de octubre de 2020).^[28]

Una referente de una organización para migrantes muy reconocida dice: “lo que fuimos viendo es algo que ya habíamos visto afuera: a mayores obstáculos para migrar más tierra fértil para redes abusivas, mayores riesgos …. las personas se guardaban dinero para sobornar al funcionario”. Y aclara: “esto yo no lo dije, eh, pero la situación es muy compleja, nos llegó un caso de un pibe que sufrió abuso sexual en Jujuy, muy asustado. Las cosas están muy bravas”.^[29] Este caso, sin mayores especificaciones –ya que no se encontró mayor información al respecto–, sería señalado también por otros dos informantes.

Sobre la frontera Argentina-Bolivia por La Quiaca, quisiera rescatar de manera algo extensa la experiencia de una venezolana en cruce y su hijo:

- Si te hablo con la honestidad del mundo, te digo que vi que Argentina de repente es un poquito más fuerte en la parte de migración. Porque sí tienes que pagar para que te dejen entrar. No te quería decir esto pero sí tienes que pagar porque si no, no te dejan entrar … Entonces una persona que no tenga, como nosotros, tenés que dormir en la calle porque si no no te dejan entrar, te echan para atrás

-Lo que tengas (contesta Juan, el hijo, a la fecha de la entrevista, 18 años). A un boliviano lo bajaron. No hay un monto, lo que quieren quitarte te quitan.

- Son los militares, los que están en el punto de control. No nos topamos con gente migratoria, no sé cómo funciona aquí, pero está el punto de control, muestras tus documentos de tu país de origen, no nos pidieron ni el PCR [prueba de diagnóstico del coronavirus] que pensamos era lo primero que nos iban a pedir. Solo nos preguntaron cuanto teníamos para poder ingresar.^[30]

En la referencia a “son los militares”, cabe puntualizar que también el Ejército nacional fue desplegado para “vigilar la frontera con Bolivia” (Vía País, 24 de marzo 2020).^[31] La “presencia militar-policial” (Prunier y Salazar, 2021) en las zonas fronterizas ocurrió también en otros países de la región (en Perú-Ecuador y en menor medida, Perú-Brasil (Blouin et al., 2022).

Otras dos situaciones registradas también en la ruta andina tienen que ver con (i) el ingreso irregular de personas que podían ingresar por el paso habilitado; (ii) el pago requerido para salir de Bolivia. Una explicación para la primera situación (informada por Cáritas Bolivia) es que el “coyote” o pasador los contactaba (ej. en Villazón) y los hacía pasar por el río^[32] pero también podía ser porque no contaran con el PCR o el seguro COVID que se solicitaba para el cruce formal, vigente hasta mediados de 2022. También puede estar dada por la segunda situación: cuando las personas llegaban por vía terrestre a Bolivia tenían luego que pagar una multa para salir del país “pero no está claro por qué”.^[33] Este pago de “30 mil pesos” sería por no haber registrado el ingreso (les decían, al llegar a Bolivia, “pasá, pasá”), pero las personas se enteraban de esto recién al intentar cruzar hacia la Argentina.^[34] Por último, varios informantes refieren también que, en la contratación de estos “paquetes”, las personas pensaban que llegaban a su destino en Argentina, como ser a Buenos Aires, pero sólo los dejaban en la frontera.

Por último, hubo otros motivos para moverse a través de la frontera: regresar a cuidar a adultos mayores o personas que, habiendo iniciado viajes previos a la pandemia, no pudieron regresar. El cierre de fronteras fragmentó a las familias migrantes que practican la plurilocalidad y a las movilidades circulares transfronterizas, mayoritariamente para visitar familiares y amigos (Díaz, 2023). Como cuenta P., referente boliviana que reside en Villa Celina (Buenos Aires) desde 2015, fue a ver a la mamá antes de la pandemia y volvió en diciembre de 2020 porque:

estaba delicada. Las fronteras estaban cerradas, la única solución era que viaje por un paso inhabilitado, como se dice … tuve que pasar por el río y también tuve que volver por el río, porque no había otra …. Es la primera vez que hago un cruce por el río, pero no tienes control por ningún lado. Llego, bajo, la gente pasa, va y viene. No están controlando … pero al retornar sí hubo control en muchos lugares, como en quince lugares: en La Quiaca, en Jujuy, en Rosario, hasta llegar a Rosario hay control … te controlan cuando tú vienes de otro país. Yo tengo mi DNI, soy permanente, entonces me dijeron ‘De donde estas viniendo’ y yo dije ‘De Bolivia. Tuve que viajar de urgencia que mi mamá estaba mal’, y no me dijo nada”.^[35]

El artículo buscó retratar la experiencia de las personas en movilidades precarias durante la pandemia por COVID-19 a partir de los efectos del cierre de fronteras y arrojar luz sobre algunas prácticas de las autoridades intervinientes. En ese plan, la mirada sobre esta actuación del Estado se efectuó desde un enfoque de derechos que, además de centrarse en las personas como sujetos y reposicionar sus necesidades como derechos en lugar de beneficios expuestos a actos de discrecionalidad o caridad, permitiera evaluar las medidas públicas desde el derecho humano a migrar.

Sobre el derecho humano a migrar, si bien se trata de un derecho que en principio puede ser regulado o restringido (y en ese sentido, el cierre afectó tanto a personas nativas como a extranjeras, porque en sí el derecho a la libre circulación puede ser limitado en algunos casos) existe un núcleo duro que no puede ser alterado ni aún en tiempos de emergencia pública. También puede ocurrir que incluso medidas generales o formalmente neutras puedan tener efectos desproporcionados o perjudiciales.

Desde el primer punto de vista, el derecho (humano) a buscar y recibir asilo (como ve vio, “legalmente vigente” pero “excluido en la práctica”) forma parte de aquel núcleo duro de derechos cuyo ejercicio no puede suspenderse ni aún durante una emergencia como la de la pandemia por COVID-19. Su exclusión, por demás, no puede excusarse por el hecho de no haber sido mencionado entre las excepciones de un decreto, pues para ello forma parte de un núcleo inderogable e insuspendible. De lo contrario, es tanto como sostener que la protección de los derechos a la vida, a la niñez o a las garantías judiciales dependen de su inclusión en una norma excepcional. A todo evento, hubo bastante tiempo desde el decreto inicial para incluir expresamente el asilo, como se hizo por ejemplo en Uruguay. Eso, por supuesto, desde un enfoque de derechos.

En cuanto a la proporcionalidad de la medida para las personas en movilidad, el cierre de fronteras omitió la experiencia migrante en torno a la frontera: personas cuyo domicilio, a efectos de cumplir el aislamiento decretado, estaban a uno u otro lado de ella; adultos mayores a cuidar a uno u otro lado del borde; trabajadores nombrados como esenciales pero que no podían regresar a su país y en general, personas cuya existencia diaria y hasta de subsistencia se organiza a uno u otro lado de la línea son algunos de los ejemplos mencionados en esta contribución. Incluso personas sin domicilio aún, en tránsito y expuestas a prácticas arbitrarias o directamente abusivas o corruptas. De hecho, puede decirse que una sola medida (necesaria, pero insuficiente) atendió esta movilidad y fue la prórroga automática de las residencias otorgadas, aunque faltó compaginarla con la prórroga del DNI. Las flexibilizaciones posteriores, como se señaló, fueron insuficientes, en tanto estuvieron dirigidas el turismo o llegaron a solucionar apenas el tránsito vecinal.

Otras prácticas que afectan el derecho humano a migrar no fueron exclusivas de la pandemia, como la alternativa que se ofrece desde la DNM de ingresar y salir del país para contar con un ingreso regular pero cuyo “disparate” quedó en evidencia en la coyuntura: se trata de una movilidad forzada que, por demás, expone a las personas migrantes a la aplicación de la figura del “falso turista”, por no mencionar que por supuesto, requiere recursos de tiempo y dinero que en realidad, son mutuamente excluyentes. Como contó María, cuando tenía el tiempo para ir hasta la frontera y volver a ingresar (con sus dos hijos) no tenía el dinero, y cuando tuvo el dinero le era “engorroso” porque ella estaba trabajando y la niña estudiando. Frente a esto, la única conclusión posible frente a la otra opción (que es “tener un criterio de dispensa”) es que esta no puede seguir siendo tratada como una “dispensa” facultativa de la autoridad de aplicación, una concesión graciosa, sino que debe quedar en claro su carácter de derecho, integrante de aquél humano a migrar. De hecho, la misma existencia de solo estas dos alternativas administrativas menoscaba este derecho.

Así, una evaluación desde el enfoque de derechos deja en deuda al Estado argentino, donde el principal desafío es todavía el “derecho a un estatus regular”, el cual queda en evidencia frente a la valoración que de él hacen, con razón a la vista del estado de situación, las personas migrantes (la señora que se desmayaba en el puente; Benito que con un papel “se siente bien en Argentina”, porque al menos tiene “derecho” a caminar por la vereda) y las estrategias de los actores para lograrla, como “pedir refugio” como la única manera en muchos casos de lograr un ingreso de manera regular. Aunque la posibilidad cierta, al menos para los/as nacionales del MERCOSUR, de acceder a una residencia en Argentina no es poco en un contexto regional donde las personas no pueden obtener ningún “papel”, tampoco es suficiente y excluye, por ejemplo, a quienes ostentan otras nacionalidades. A nadie le pasan desapercibidos los efectos de la irregularidad y esto refuerza el desafío de pensar los derechos de las personas en movilidad, sobre todo de aquellas en movimientos precarizados, por sobre las determinaciones administrativas. De lo contrario, el derecho humano a migrar pasa a depender de que las personas quepan en las categorías habilitadas por el Estado.

En la misma línea, la pesquisa también mostró como las categorías son decisiones políticas, arbitrarias y hasta contingentes como la frontera misma. Una misma persona (me refiero al caso de personas venezolanas) puede ser tratada como solicitante de asilo en un momento y luego ser considerada migrante a secas y ser intimada a regularizar bajo apercibimiento de expulsión. Esto habla a las claras de la falta de opciones para ingresar y transitar de manera regular y del peso allí de la documentación. ¿Es realmente necesario todo el despliegue de burocracia, la precariedad de la precaria, el desgaste de las renovaciones periódicas? ¿Para quién, con qué efectos? ¿Quién se apropia del despliegue de mecanismos disciplinarios sobre la vida migrante? No hay que perder de vista que son los Estados quienes otorgan o deniegan cada papel que habilita el pasaporte o la regularidad para luego sancionar a quienes no los tienen. Desde un enfoque de derechos, descargar la responsabilidad y hasta los peligros en la persona en movilidad lesiona normas del núcleo duro de derechos humanos. En los hechos, queda todavía irresuelta la condición de las muchas personas venezolanas que, habiendo ingresado como solicitantes de asilo, fueron transferidas a la órbita de gestión de la DNM.

También quedó claro, una vez más, que pese a todas las restricciones las personas migran igual. También, que si bien las fronteras argentinas siguen sin ser mortíferas (Pacecca, 2017), muchas de las experiencias narradas pusieron en primer plano los efectos de precarización y directamente, de exposición a riesgos, que los cierres de frontera, las trabas burocráticas (ej. que las solicitudes de asilo no puedan tramitarse en frontera) o las demoras administrativas conllevan para las personas migrantes.

La experiencia en la Argentina y en el caso de la frontera argentino -boliviana en La Quiaca-Villazón aquí presentada, incluso contando con un marco de derechos que la despegó, en alguna medida, de otras acciones tomadas por otros Estados en pandemia, nos invitan fuertemente a pensar cómo extender efectivamente los derechos al tránsito. La migración está siendo cada vez menos para llegar y quedarse e incluso entre quienes “se quedan”, sus hogares se arman en torno a la movilidad. En este panorama, la fórmula de obligaciones estatales, pensada en torno a seres humanos “en su territorio” o “bajo su jurisdicción” no cubre la realidad de la movilidad actual en la región. Al margen del paso sin registro o de una invisibilización que puede ser estratégica, sus derechos no logran ser alcanzados por las figuras legales o los tiempos de la justicia. Pero también las medidas de restricciones adoptadas en virtud de la pandemia por COVID-19 dejaron en evidencia un novel trinomio del movimiento (hiper-in-movilidades) con múltiples combinaciones, todas desplegadas sobre las vidas dislocadas que nos interpelan a pensar su protección.

En suma, con el extenso cierre de fronteras y cortapisas a la movilidad adoptadas por la Argentina para lidiar con la pandemia por COVID-19, durante 2020-2021 el país se sumó al gran laboratorio mundial en el cual vemos con preocupación las consecuencias de las fronteras que, en Europa o en Estados Unidos, están cerradas para las movilidades precarias. Esto refiere directamente al rol y responsabilidad de los Estados en la producción y reproducción de vulnerabilidades, las cuales se agravan cuando las personas encarnan desigualdades interseccionadas (mujeres, sobre todo solas, con niños o adolescentes, sin “papeles”, escasas de recursos económicos, que cruzan por tierra “pues las condiciones económicas no nos permitían [otra alternativa]”, como decía una entrevistada) lo que las hace depender de la asistencia caritativa, incluso aquella organizada, y las expone al abuso por actores que proliferan en tales contextos.

Abinzano, R. (2017). Migraciones e integración en la región de la triple frontera: Argentina, Brasil y Paraguay. Trasatlantic Studies Network: Revista de Estudios Internacionales, 2(4), pp. 99-121.

Abramovich, V. (2006a). The rights-based approach in development policies and strategies. Cepal Review, 88, pp. 33-48.

Abramovich, V. y Pautassi, L. (2009). El enfoque de derechos y la institucionalidad de las políticas sociales. En V. Abramovich y L. Pautassi, La revisión judicial de las políticas sociales (pp. 279-340). Editores del Puerto.

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (2023). Plataforma de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes (R4V). https://www.r4v.info/.

Álvarez Velasco, S. (2020). (Trans)Fronteriza: (In)movilidades en las Américas y COVID-19. Un proyecto colectivo transnacional en curso. En S. Álvarez Velasco et al., (In)movilidades en las Américas y COVID-19 (pp. 9-16). Boletín N° 3. Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). https://www.clacso.org/boletin-3-transfronteriza/.

Alvites Baiadera, A. (2020). Constitución de la categoría “falso turista” en Argentina. Fronteras “a medida” de migrantes de países limítrofes. Estudios Fronterizos, 21, e060. https://doi.org/10.21670/ref.2018060.

Balmat Emerique, L. (2022). Movilidad humana y COVID-19: violaciones de derechos humanos por el cierre de fronteras en Brasil. Foro. Revista de Derecho, 37, 9-32. https://doi.org/10.32719/26312484.2022.37.1.

Benton, M., Batalova, J., Davidoff-Gore, S. y Schmidt, T. (2021). COVID-19 and the State of Global Mobility in 2020. Organización Internacional para las Migraciones y Migration Policy Institute.

Ceriani, P. (2004). Nueva ley: un paso hacia una concepción distinta de la migración. En R. Giustanini (Comp.) Migración: un derecho humano (pp. 113-135). Prometeo.

Ceriani, P. (2022). Vulneración de derechos y movilidad migratoria. Un tema de agenda de los derechos humanos. Entrevista por G. Liguori. Cuestión Urbana, (11), pp. 19.24.

Comisión Argentina para Migrantes y Refugiados (2019). Personas, papeles, políticas y derechos: las migraciones contemporáneas en Argentina desde la perspectiva de CAREF, 2004-2015.

Comisión Argentina para Migrantes y Refugiados (2021). Familias entre fronteras. Niñez venezolana en Argentina: regularización en suspenso. Papeles de Migración 02.

Comisión para Migrantes y Refugiados, Organización Internacional para las Migraciones y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (2019). Venezolanos/as en Argentina: un panorama dinámico: 2014-2018.

Corte Interamericana de Derechos Humanos (2018). La institución del asilo y su reconocimiento como derecho humano en el Sistema Interamericano de Protección. Opinión Consultiva OC-25/18, 30 de mayo de 2018. Serie A N° 25.

Díaz, M. (2023). Las movilidades transfronterizas de hogares de migrantes bajo el COVID-19 en Argentina. Revista de Estudios Andaluces, (45), 91-108. https://dx.doi.org/10.12795/rea.2023.i45.05.

Dirección Nacional de Población y Registro Nacional de las Personas (2022). Caracterización de la migración internacional en Argentina a partir de los registros administrativos del RENAPER. Informe, diciembre 2022.

Espiro, M.L. (2021). “A veces ganas, a veces perdés”. La trayectoria de un migrante senegalés en el corredor migratorio entre Argentina y Brasil. PERIPLOS, Revista de Investigación sobre Migraciones, 1 (5), pp. 181-206.

García, L. (2013). Estándares migratorios del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y derecho a migrar en Argentina. Revista Digital de Derechos Humanos INFOJUS, 2 (2), pp. 39-76.

García, L. y Maiarota, N. (2023). Acceso de personas migrantes y refugiadas al Ingreso Familiar de Emergencia en la Argentina durante la pandemia por COVID19. Odisea. Revista de Estudios Migratorios, (10), pp. 78-103.

García, L. y Nejamkis, L. (2018). Regulación migratoria en la Argentina actual: del “modelo” regional al recorte de derechos. Autoctonía. Revista de Ciencias Sociales e Historia, 2(2) pp. 219-241.

Giménez Mercado, C. y Valente Adarme, X. (2010). El enfoque de los derechos humanos en las políticas públicas: ideas para un debate en ciernes. Cuadernos del CENDES, (74), pp. 51-79.

Gundogdu, A. (2015). Rightlessness in an Age of Rights. Hannah Arendt and the contemporary struggles of migrants. Oxford University Press.

Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) (2023). Censo 2022. Resultados provisionales. Recuperado de: https://censo.gob.ar/

Jaramillo, V.; Gil Araujo, S. y Rosas, C. (2020). Control migratorio y producción de irregularidad. Normas, prácticas y discursos sobre la migración en Argentina (2016-2019). FORUM. Revista Departamento Ciencia Política, 18, 64-90.

Krautstofl, E.; Pini, C. M., Gallero, M. C., Bondar, C., Hillebrand, R., Buck, M. J., y Gomez Abal, N. B. (2014). Colonización, Inmigración y Etnicidad en la Provincia de Misiones, Argentina. Etapa III Migraciones transnacionales y confluencias fronterizas e interétnicas en la provincia de Misiones-Argentina. 16H329. http://argos.fhycs.unam.edu.ar/handle/123456789/166.

Linares, M. D. (2017). Política migratoria y capacidad estatal: la Dirección Nacional de Migraciones (República Argentina) entre los años 2004 y 2015. POLIS, Revista Latinoamericana, 16(48), 245-270.

Messina, G. (2022). La política social argentina durante el primer año de la pandemia del COVID-19: transferencias monetarias no contributivas, ingresos de los hogares y pobreza. Población & Sociedad [en línea], Vol. 29 (2), pp. 104-129.

Niño Vega, N. C., Espinel Rubio, G. A. y Gáfaro Rodríguez, P. E. (2022). Atrapados en la frontera colombo-venezolana: dinámicas de (in)movilidad durante la pandemia por la covid-19. Hallazgos, 19(38). https://doi.org/10.15332/2422409X.6790.

Novick, S. (2008). Migración y políticas en Argentina: tres leyes para un país extenso (1876-2004). Catálogos Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO).

Organización Internacional para las Migraciones y Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (2019). Condiciones de vida de migrantes en la República Argentina.

Pacecca, M.I. (2017, 02 de febrero). El absurdo de la extranjería. Revista Anfibia.

Pacecca, M.I. y Liguori, G. (2022a). Migrar en pandemia y con fronteras cerradas. Trayectos de familias migrantes y solicitantes de asilo hasta Argentina. Cuestión Urbana, (11), pp. 161-176.

Pacecca, M.J. y Liguori, G. (2022b). Fronteras cerradas por pandemia. Familias en movimiento y sus tránsitos hacia la Argentina (2020-2021). Comisión Argentina para Refugiados (CAREF) y Migrantes y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

Pizarro, C. y Ataide, S. (2022). Efectos de la pandemia de COVID-19 y el aislamiento social preventivo y obligatorio sobre los trabajadores de dos territorios circulatorios en el agro argentino. ReLaER. Revista latinoamericana de estudios rurales; 7 (13), pp. 1-30.

Procuración Penitenciaria de la Nación (2017). Informe de situación de las personas extranjeras retenidas en Argentina en el marco de la aplicación de la ley 25.871.

Prunier, D. y Salazar, S. (2021). Fronteras centroamericanas y movilidad en 2020. Una región de fracturas y desigualdades impactada por el COVID-19. Estudios Fronterizos, 22(e073). https://doi.org/10.21670/ref.2110073.

Ramírez Vargas, M. (2022). Nuevos escenarios de la migración humana en América Latina tras la pandemia del Covid-19 [Tesis de grado en Sociología, Universidad Santo Tomás, Bogotá, Colombia].

Salmain, M. (2022). El impacto de la pandemia por COVID-19 y el rol de la defensa pública para la promoción y protección de los derechos humanos de las personas migrantes. Revista del Ministerio Público de la Defensa, (17), pp. 65-76.

Shiraef, M. A. et al. (2021). COVID Border Accountability Project, a hand-coded global database of border closures introduced during 2020. Sci Data 8(253), pp.1-11. https://doi.org/10.1038/s41597-021-01031-5.

Universidad Nacional de Lanús y Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (2013), Niñez, Migraciones y Derechos Humanos en Argentina. Estudio a 10 años de la Ley de Migraciones. Ediciones Universidad Nacional de Lanús.

Vera Espinoza et al. (2021). Towards a typology of social protection for migrants and refugees in Latin America during the COVID-19 pandemic. CMS, 9(21), 1-28. https://doi.org/10.1186/s40878-021-00265-x.

Vior, E. y Bonilla, A. (agosto de 2008). El derecho humano a la migración y las ciudadanías interculturales emergentes: el caso de la minoría de origen boliviano en la Ciudad de Buenos Aires [ponencia]. X Congreso de Antropología Social: Fronteras de la Antropología, Posadas, Misiones.

Yufra, L. (2023). Migraciones y movilidades: pensando la pandemia en y desde Jujuy. En B. Baeza (Comp.) (In)movilidades e impactos del COVID-19 en las migraciones y los territorios (pp. 27-38). Teseo Press.

Zubrzycki, B. (2019). Ser africano en Argentina. Las dinámicas de la migración senegalesa. Nueva Sociedad, (284), 118-129.

[1] La presente contribución forma parte de un trabajo de más largo aliento financiado en parte como proyecto PIBAA-CONICET 2022-2023. La versión final fue trabajada y revisada durante mi estancia como Fellow Researcher en el Centre for Human Rights Erlangen-Nürnberg (CHREN) de la Universidad Friedrich-Alexander University (Alemania) en uso de una beca de la Forced Migration and Refugee Studies: Networking and Knowledge Transfer (FFTV). Extiendo mis agradecimientos a los/as evaluadores/as anónimos y al comité de la revista, cuyos comentarios todos mejoraron en mucho la versión original de este artículo. Salvo indicación en contrario, las entrevistas fueron hechas por mí.

[2] Cecilia. Referente migrante, peruana. Reside en Lomas de Zamora. Entrevista realizada por Whatsapp, 23/03/2020.

[3] Preta. Referente migrante, peruana. Reside en Mar del Plata. Entrevista realizada por Whatsapp, 23/03/2020.

[6] Informante F. Profesional en organismo público en Misiones. Entrevista en línea, 17/09/2021.

[8] Informante B. Profesional de organismo de la sociedad civil en Misiones. Entrevista en línea, 22/10/2021.

[9] Informante A. Profesional en organismo de la sociedad civil en Jujuy. Entrevista en línea, 06/09/2021.

[11] Informantes I y J. Funcionarios/as de organismo internacional. Entrevista conjunta en línea, 15/10/2021.

[19] Informante N; Informante Ñ. Profesional en organismo de la sociedad civil en Jujuy. Entrevista presencial del 23/03/2023.

[21] Benito [nombre ficticio]. Venezolano, 25 años. Reside en Jujuy. Entrevista realizada por Elena Chávez, 26/11/2021.

[24] María [nombre ficticio]. Venezolana, 51 años. Reside en Córdoba. Entrevista realizada por María E. Buceta, 27/11/2021.

[25] Informantes P y Q. Profesional y coordinadora de organismo de la sociedad civil. Entrevista conjunta presencial en Jujuy, 20/03/2023.

[27] Frontera Argentina-Bolivia. Gendarmería persigue, atropella y mata a mujer en La Quiaca (30 de octubre de 2020), La Izquierda Diario. https://www.laizquierdadiario.com/Gendarmeria-persigue-atropella-y-mata-a-mujer-en-La-Quiaca

[28] Sangiorgio, B. (29 de octubre de 2020). Tensión en la frontera: una contrabandista muerta y dos días de violentos enfrentamientos con los gendarmes. La Nación. https://www.lanacion.com.ar/seguridad/tension-frontera-contrabandista-muerta-dos-dias-violentos-nid2493514/

[29] Informante G. Coordinadora en organismo de la sociedad civil en Buenos Aires. Entrevista en línea, 19/10/2021.

[30] María, citada; Juan [nombre ficticio]. Venezolano, 18 años. Entrevista realizada por María E. Buceta. 27/11/2021.

[35] P. Referente migrante, boliviana. Reside en Villa Celina (Buenos Aires). Entrevista realizada por Camila Fernández, 26/11/2021.