DOI: https://dx.doi.org/10.19137/huellas-2025-2915

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ARTÍCULOS

Áreas naturales protegidas y ordenamientos territoriales ambientales en el espacio transfronterizo Argentina-Paraguay

Protected natural areas and environmental territorial planning in the Argentina-Paraguay cross-border area

Áreas naturais protegidas e ordenamento territorial ambiental na zona transfronteiriça Argentina-Paraguai

Esteban Salizzi^[1]

Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas / Universidad de Buenos Aires

esalizzi@conicet.gov.ar

Kilian Pfannenmüller^[2]

Universidad de Buenos Aires

kilianpf@uba.ar

RECIBIDO 15-06-2025 / ACEPTADO 18-08-2025

Cita sugerida: Salezzi, E. y Pfannenmüller, K. (2025). Áreas naturales protegidas y ordenamientos territoriales ambientales en el espacio transfronterizo Argentina-Paraguay. Revista Huellas, Volumen 29, Nº 2, Instituto de Geografía, EdUNLPam: Santa Rosa. Recuperado a partir de: http://cerac.unlpam.edu.ar/index.php/huellas

Resumen

El artículo examina los regímenes ambientales adoptados por Argentina y Paraguay en el espacio transfronterizo que comparten en el Gran Chaco, enfocándose en la definición e implementación de áreas naturales protegidas e instrumentos de ordenamiento territorial ambiental, con especial atención en los bosques nativos. Con esta finalidad, el estudio se centra en la provincia de Formosa (Argentina) y los departamentos Boquerón y Presidente Hayes (Paraguay), donde el avance de la frontera agraria ejerce una creciente presión sobre los bienes naturales. Se presentan evidencias que surgen de una investigación basada en el análisis de documentos oficiales (legislación e informes técnicos) y bibliografía académica especializada, y en la sistematización de información a través del empleo de matrices de datos y Sistemas de Información Geográfica. Las evidencias relevadas destacan el moderado alcance de las políticas ambientales, que configuran escenarios tolerantes a la expansión territorial del modelo productivo de los agronegocios, y la creciente desconexión entre los marcos legales, las estrategias de conservación y las formas de gestión territorial que implementan ambos países. En este marco, se destaca la necesidad de repensar la gestión ambiental desde una óptica que contemple su aproximación transfronteriza.

Palabras clave: Regímenes ambientales; fronteras; áreas naturales protegidas; ordenamiento territorial ambiental; Gran Chaco.

Abstract

This article assesses the environmental regimes adopted by Argentina and Paraguay in the transboundary space they share in the Gran Chaco, focusing on the definition and implementation of natural protected areas and environmental territorial planning instruments, with special attention to native forests. To this end, the study focuses on the province of Formosa (Argentina) and the departments of Boquerón and Presidente Hayes (Paraguay), where the advance of the agricultural frontier is exerting an increasing pressure on natural goods. Evidence is presented from research based on the analysis of official documents (legislation and technical reports) and specialized academic literature, and on the systematization of information through the use of data matrices and Geographic Information Systems. The evidence gathered highlights the moderate scope of environmental policies, which configure scenarios tolerant to the territorial expansion of the agribusiness production model, and the growing disconnection between the legal frameworks, conservation strategies and forms of territorial management implemented by both countries. Within this framework, the need to rethink environmental management from a perspective that considers its transboundary approach is highlighted.

Keywords: Environmental regimes; borders; natural protected areas; environmental territorial planning; Gran Chaco

Resumo

Este artigo examina os regimes ambientais adotados pela Argentina e pelo Paraguai no espaço transfronteiriço que compartilham no Grande Chaco, com foco na definição e implementação de áreas naturais protegidas e instrumentos de ordenamento territorial ambiental, com atenção especial às florestas nativas. Para isso, o estudo se concentra na província de Formosa (Argentina) e nos departamentos de Boquerón e Presidente Hayes (Paraguai), onde o avanço da fronteira agrícola está exercendo uma pressão cada vez maior sobre os bens naturais. São apresentadas evidências de pesquisas baseadas na análise de documentos oficiais (legislação e relatórios técnicos) e literatura acadêmica especializada, além da sistematização de informações por meio do uso de matrizes de dados e Sistemas de Informações Geográficas. As evidências coletadas destacam o alcance moderado das políticas ambientais, que configuram cenários tolerantes à expansão territorial do modelo de produção do agronegócio, e a crescente desconexão entre os marcos legais, as estratégias de conservação e as formas de gestão territorial implementadas por ambos os países. Nesse contexto, destaca-se a necessidade de repensar a gestão ambiental a partir de uma perspectiva que considere seu enfoque transfronteiriço.

Palavras-chave: Regimes ambientais; fronteiras; áreas naturais protegidas; ordenamento territorial ambiental; Grande Chaco

Introducción

En la actualidad, diversas fronteras productivas extienden su influencia a través de Sudamérica explotando sus bienes naturales, promoviendo profundas transformaciones territoriales e intensificando la conflictividad social. Dicho avance extractivista (cfr. Svampa y Teran Montovani, 2019) es protagonizado por empresas agroindustriales, mineras e hidrocarburíferas, que operan redes corporativas y comerciales en múltiples escalas de acción y contribuyen a la emergencia de espacios transnacionales destinados a la acumulación y circulación del capital (Schweitzer y Mayer Lomba, 2020). En este escenario, adquiere particular relevancia la pregunta por los vínculos que mantiene el avance de las fronteras productivas con las continuidades y discontinuidades que organizan los bordes de los territorios nacionales, como dimensión central para el estudio de la expansión territorial del capital en los espacios globales sudamericanos (Robinson, 2013; Sandoval et al., 2020).

A partir de esta preocupación, el artículo tiene como objetivo la descripción, el análisis y la contrastación de los instrumentos de protección y gestión ambiental implementados por los gobiernos de Paraguay y Argentina en el área transfronteriza que atraviesa el Gran Chaco, afectada en las últimas décadas por la expansión del modelo productivo de los agronegocios (Mosciaro et al., 2022; Salizzi, 2024). Estos dispositivos forman parte de las acciones que constituyen la gubernamentalidad de las fronteras, que se concretan en formas de hacer, en prácticas instrumentales y discursivas que Harambour y Serje (2023) denominan como regímenes. Por consiguiente, así como los autores destacan los regímenes imperiales, de producción y de alteridad en la configuración de las fronteras sudamericanas desde mediados del siglo XIX^[3], en esta ocasión se propone explorar aquellos vinculados a la cuestión ambiental, que comienzan a tomar relevancia durante el siglo siguiente. El foco se concentra en las normas, instituciones, políticas y prácticas orientadas a la gestión y conservación ambiental que inciden en la configuración de las regiones de frontera. En estos términos, los instrumentos analizados son comprendidos como una extensión de las políticas y los proyectos públicos y privados a través de los cuales los estados modernos buscaron consolidar sus territorios y ejercer su soberanía en dichos espacios.

El surgimiento de los paradigmas modernos de conservación ambiental está íntimamente ligado a la construcción de parques nacionales en el hemisferio norte durante la transición al siglo XX. Dicho proceso tiene lugar en Sudamérica recién en la década de 1920, y en un estrecho vínculo con la consolidación de los estados nación, donde los parques no solo tenían por objetivo la protección de bellezas paisajísticas y la promoción turística sino también la defensa de las fronteras (Cansanello e Yujnovsky, 2024) y la colonización de territorios considerados indómitos (Kaltmeier, 2022). En efecto, los dispositivos de protección ambiental fueron uno más de los dispositivos institucionales empleados en los procesos de fronterización que llevaron adelante los estados para el control de la accesibilidad entre países linderos (Benedetti, 2017).

Los estados sudamericanos cuentan actualmente con un amplio repertorio de leyes, reglas, programas y procedimientos a través de los cuales gobiernan las interacciones sociales y su relación con la naturaleza, primando generalmente un enfoque nacional o de conjunto. A los fines del presente trabajo se concentra la atención sobre dos tipos de instrumentos específicos: las áreas naturales protegidas y los ordenamientos territoriales ambientales, considerando fundamentalmente las experiencias dirigidas a la protección de los bosques nativos.

Delimitación del área de estudio, fuentes y técnicas de recolección de información

La presente investigación enfoca su atención sobre la ecorregión semiárida del Gran Chaco, que se caracteriza por albergar una amplia diversidad de ambientes, como bosques, arbustales, sabanas, pastizales y humedales. Se trata de una vasta llanura, de casi un millón de kilómetros cuadrados, que extiende su influencia sobre el sector central de Sudamérica. Argentina y Paraguay concentran cerca del 90% de su superficie (650.663 km² y 303.818 km², respectivamente), mientras que el resto se reparte a través de los territorios de Bolivia y Brasil. En la actualidad, representa la segunda superficie boscosa más extensa del continente después de la Amazonia y la de mayor amplitud si se considera la presencia de vegetación xerófila (Morello y Rodríguez, 2009).

Desde fines del siglo XX, y en un contexto marcado por la demanda mundial de carnes y granos (como el maíz y la soja), la región enfrenta una creciente presión sobre sus bienes naturales sostenida por la expansión de la frontera agraria, que la ubica entre los principales focos mundiales de deforestación (Mosciaro et al., 2022). Esta situación destaca el interés por el estudio de las regulaciones ambientales, considerando las convergencias y divergencias presentes entre Argentina y Paraguay. Ambos países comparten en el Gran Chaco un extenso espacio transfronterizo en el que confluyen amplias áreas marginales de sus respectivos territorios. Estos bordes, que permanecieron históricamente relegados debido al ejercicio centralizado de las soberanías nacionales y a la escasa valoración de sus condiciones agroecológicas, se han convertido en las últimas décadas en un escenario privilegiado de la expansión agroindustrial (Caballero et al., 2014).

De este modo, se concentra la atención sobre la provincia de Formosa (Argentina) y los departamentos Boquerón y Presidente Hayes (Paraguay)^[4], adyacentes al segmento fronterizo que se extiende entre el punto trifinio Argentina-Paraguay-Bolivia y la confluencia de los ríos Pilcomayo y Paraguay (Figura N°1). Se trata de un área que fue abordada en trabajos previos, donde se avanzó en el estudio de las características espaciales asumidas por la expansión territorial del modelo productivo de los agronegocios y se indagaron sus dinámicas transfronterizas. Allí, el principal factor de cambio en el uso del suelo es la implantación de pasturas destinadas a la alimentación del ganado bovino y, en menor medida, la introducción de cultivos anuales como maíz y soja. En este contexto, la apertura de tierras para la ganadería constituye la principal causa de deforestación y suele preceder a la introducción del cultivo de granos. Este proceso se sustenta, además, sobre una red de transporte de carácter centrífugo, que orienta sus flujos hacia los centros regionales cercanos y, de forma más limitada, hacia los principales nodos portuarios de cada país (Salizzi, 2024).

Figura Nº1. Delimitación del área de estudio

Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL (2022), IGN (2025),
INE (2025), GeoBolivia (2025) y ESRI (2025).

El río Pilcomayo constituye un elemento central del recorte espacial, que es adoptado como soporte del límite internacional en gran parte de su recorrido. Su condición estructurante se basa en la provisión de agua en un área caracterizada por condiciones de estrés hídrico, donde representa un recurso vital tanto para el sustento de humedales, bosques y pastizales, como para la subsistencia de la población. En términos generales, y de acuerdo a sus condiciones hidrográficas, su cuenca constituye un ecosistema transfronterizo de reconocida riqueza ambiental y cultural, que extiende su influencia al territorio nacional de Bolivia (Brown, Arnold y Speranza, 2018).

Para abordar los regímenes ambientales adoptados en el área de estudio se avanzó en el relevamiento, la sistematización y el mapeo de las unidades de conservación convalidadas en la región; las áreas de interés ambiental con reconocimiento internacional; y los ordenamientos ambientales del territorio, considerando las iniciativas vinculadas a los bosques nativos.

Con esta finalidad se consultaron y analizaron documentos oficiales (legislación e informes técnicos), bases de datos georeferenciadas elaboradas por organismos públicos y bibliografía académica especializada. Asimismo, se trabajó con publicaciones de agencias internacionales y organizaciones de la sociedad civil y con fuentes periodísticas, que complementaron y orientaron la búsqueda y el tratamiento de los datos. En relación con este aspecto, el análisis desarrollado incluyó la construcción de matrices de datos y el empleo de Sistemas de Información Geográfica, que posibilitaron el uso de herramientas de análisis espacial y la elaboración de cartografía temática.

Áreas naturales protegidas

En el caso argentino, la información referida a las áreas naturales protegidas se encuentra disponible en el Sistema Federal de Áreas Protegidas (SIFAP^[5]), constituido en el año 2003 a partir de un acuerdo entre la Administración de Parques Nacionales (APN), la actual Subsecretaría de Ambiente^[6] y el Consejo Federal de Medio Ambiente (CoFeMA). El mismo provee acceso a tres niveles de información, que corresponden a las categorías fundamentales de conservación empleadas en el país: de jurisdicción nacional, gestionadas por la APN; de jurisdicción provincial, definidas por sus respectivos gobiernos; y con designación internacional, sostenidas en acuerdos entre estados o por iniciativa de organismos internacionales. Dentro de este marco, las áreas protegidas en Argentina pueden ser públicas, privadas o comunitarias.

En lo que respecta a la provincia de Formosa, las unidades de protección ambiental están regidas por la Ley N°1.673/18, que constituyó el Sistema Provincial de Áreas Protegidas de Formosa. Allí, se establecen los criterios y fundamentos para la protección y el uso racional de los bienes naturales, a través de la categorización de las unidades de conservación. El sistema cuenta con 14 áreas protegidas, que son presentadas y sistematizadas en el Cuadro         Nº1.

Cuadro Nº1. Unidades de conservación ambiental de la provincia de Formosa

Fuente: APN (2025), APN, SAyDS y COFEMA (2025), BirdLife International (2025a; 2025b), Ley Provincial 1.673/2018, MAyDS (s.f.), Ministerio de la Producción y Ambiente de Formosa (2025), Subsecretaría de Ambiente (2025).

El área natural protegida más antigua es el Parque Nacional Río Pilcomayo, creado en 1951, cuatro años antes de la provincialización del territorio nacional de Formosa^[7]. Su origen está ligado a su posición junto al límite internacional (al este de la provincia), destacándose en la ley que le da origen la referencia a su localización dentro de las Zonas de Seguridad^[8] (de fronteras) con el objetivo de facilitar el cumplimiento de su artículo 4°, ligado a la conveniencia de que los bienes ubicados en ellas permanecieran en posesión de ciudadanos argentinos nativos. Desde la década de 1990 es, además, el único humedal de la provincia con reconocimiento como sitio Ramsar^[9].

Durante el período de gobiernos militares iniciado con el golpe de estado de 1966, en el que la provincia contó con un gobernador de facto (1966-1973), se creó la Reserva Natural Formosa (donada a Nación a través de la Ley Provincial 358/67) y un conjunto de reservas provinciales de caza y pesca que contaron con escasa implementación. Con posterioridad a esas fechas, ya en el siglo XXI, se destaca la implementación mediante la Ley Provincial 1.471/05 de la actual Reserva Hídrica Bañado La Estrella, que comprende la unidad de creación más reciente. Esta área de conservación se distingue por ser la de mayor extensión (381.661 ha) y por estar ubicada en las inmediaciones del límite interestatal. Su dinámica se vincula con los cambios en el régimen hidrológico del río Pilcomayo y la construcción de infraestructuras (principalmente canales derivadores) que contribuyen en la captación de las aguas. En consecuencia, forma parte de la cuenca homónima, que a lo largo del tiempo ha sido objeto de diversas iniciativas de cooperación regional en el marco de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del río Pilcomayo (Brown, Arnold y Speranza, 2018).

Si se tiene en cuenta la actual extensión de las Zonas de Seguridad de Frontera (Decreto Nacional 253/18), se observa que la mayor parte de las áreas protegidas de la provincia se encuentran en su área de influencia, solo quedan por fuera de ella la Reserva Natural Formosa, la Reserva de Biosfera Riacho Teuquito y el sector norte de la Reserva de Biosfera Laguna Oca y Herradura del Río Paraguay.

En relación a la distribución por ecorregión de la superficie bajo algún criterio de conservación ambiental, puede indicarse que el 73% (467.515 ha) corresponde al Chaco Seco y el 26,9% (172.112 ha) al Chaco Húmedo, y una porción mínima al Delta e Islas del Paraná. En conjunto, su extensión comprende el 8,9% del territorio formoseño y solo el 0,98% de la porción argentina del Gran Chaco (APN, SAyDS y COFEMA, 2025).

En el caso de Paraguay, el relevamiento se basa en la información provista por el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (SINASIP), creado mediante la Ley 352/94 y gestionado por la Secretaría de Ambiente (SEAM) del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES). En el país existen áreas protegidas de dominio público y privado, y se distingue, además, aquellas gestionadas de manera indirecta, como las Reservas de Biosfera, y bajo dominio especial (SEAM, 2007). El Cuadro N°2 sistematiza las unidades de conservación presentes en los departamentos Boquerón y Presidente Hayes.

Cuadro Nº 2. Unidades de conservación ambiental de los departamentos
Boquerón y Presidente Hayes

Fuente: Biblioteca del Congreso de la Nación Augusto Roa Bastos (2025), Guyra Paraguay (2025), MADES (2025), MADES y PNUD (2020), Parques Nacionales del Paraguay (2025), SISR (2003), vlex (2020).

La Reserva de Recursos Manejados Tinfunqué comprende el área donde se estableció en 1966 el primer parque nacional paraguayo (Decreto 18.205/66), cuyo margen meridional quedó definido por la traza del límite internacional sobre el río Pilcomayo. Su creación se produjo en el área comprendida por el Fortín Tinfunqué (construido por el estado boliviano), que quedó definitivamente incorporado al territorio paraguayo con los acuerdos posteriores a la Guerra del Chaco (1932-1935). Al igual que en otras áreas de conservación instituidas en los años 60, la presencia de sitios históricos constituía un rasgo distintivo (Clark, 2013). Al momento de su creación, se extendía allí el Estero Patiño, hoy desecado por el proceso de construcción y posterior colmatación de canales -asociado al origen del Bañado La Estrella en territorio argentino-, que quedó sujeto a un régimen de conservación escasamente aplicado. En la actualidad, los terrenos de la reserva son mayormente privados y están destinados a la ganadería extensiva.

En los últimos 25 años, en un contexto marcado por el fortalecimiento de la estructura nacional de gestión ambiental (Clark, 2013), tuvo lugar la conversión del Parque Nacional Tinfunqué en reserva de recursos manejados, así como la creación del mayor número de áreas protegidas, fundamentalmente de dominio privado. Las únicas de mayor antigüedad son el Parque Nacional Teniente Agripino Enciso (1980), que conserva sitios históricos de la Guerra del Chaco, y la Reserva Natural Privada Cañada del Carmen (1997), junto al límite con Bolivia.

Paraguay también ha establecido una Zona de Seguridad Fronteriza (Ley 2.532/05), constituida por una franja de 50 km adyacente al límite internacional, sea terrestre o fluvial. Esta legislación, enfocada centralmente en el control de la propiedad y usufructo de los inmuebles por parte de extranjeros provenientes de países limítrofes, alcanza total o parcialmente a la mayor parte de las áreas protegidas presentes en los departamentos analizados.

El área reconocida como de interés de conservación se concentra mayormente en el departamento Boquerón, donde se encuentran las unidades de mayor tamaño. Tomando como referencia los registros del SINASIP^[10], la superficie total de los departamentos bajo alguna categoría es de 601.965,25 ha en Boquerón y 296.305 ha en Presidente Hayes. En lo que concierne a su distribución por ecorregión, puede indicarse que el 98,7% (886.704,25) corresponde al Chaco Seco y el 1,3% (11.566 ha) al Chaco Húmedo. Asimismo, su extensión comprende el 5,46% del territorio de los departamentos Boquerón y Presidente Hayes y solo el 2,96% de la porción paraguaya del Gran Chaco (MADES, 2025; CEPAL, 2022).

Finalmente, tanto Argentina como Paraguay presentan en el área de estudio categorías de conservación con reconocimiento internacional como las Reservas de Biosfera, designadas por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) bajo el programa Man and the Biosphere (MAB) y los Sitios Ramsar, que comprenden humedales de relevancia internacional. Este tipo de reconocimiento, sin embargo, no establece condiciones efectivas de conservación, requiriendo de normativas nacionales o subnacionales que le den sustento.

En términos generales, puede afirmarse que, considerando su extensión e importancia ambiental, el Gran Chaco presenta una baja presencia de áreas naturales protegidas, sean de nivel nacional, subnacional, privado o con reconocimiento internacional (Brown, Arnold y Speranza, 2018). Esta afirmación se comprueba en la Figura N°2, que muestra el emplazamiento y la extensión de las unidades mencionadas dentro del área de estudio, donde se reconoce la presencia de amplios espacios exentos de medidas de protección y la inexistencia de continuidad transfronteriza entre las presentes.

Figura N°2. Áreas protegidas en el área de estudio

Fuente: Elaboración propia en base a información presentada en los Cuadros N°1 y N°2.

Ordenamientos territoriales ambientales

En Argentina, la experiencia más significativa y extendida de ordenamiento territorial del ambiente corresponde a la implementación de la Ley Nacional 26.331/07 (de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos), conocida como Ley de Bosques^[11]. La normativa buscó regular la conservación, restauración y manejo sostenible de los bosques nativos del país, exigiendo a cada provincia la elaboración de un Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos^[12]. Esta tarea debía ser realizada a través de un proceso participativo dirigido a determinar, siguiendo los criterios de sustentabilidad establecidos por la ley, zonas de conservación definidas por el valor ambiental de las unidades de bosque nativo y sus servicios ambientales. Con este fin se establecieron tres categorías: de alto valor de conservación, donde se prohíbe la explotación forestal (categoría I, roja); de mediano valor, que habilita su intervención a través de prácticas sostenibles (categoría II, amarilla); y de bajo valor, donde se permite su transformación (categoría III, verde).

Formosa sancionó su OTBN en junio de 2010 a través de la Ley Provincial 1.552/10^[13], denominada Programa de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Formosa (POT-FOR), que no se limitaba a los bosques nativos y abarcaba el ordenamiento de todos los ambientes rurales de la provincia. En consecuencia, el OTBN estaba subsumido en un enfoque más amplio y complejo, que consideraba además la definición de Zonas de Ordenamiento Territorial, basadas en el reconocimiento de corredores de conservación (articulados con las áreas naturales protegidas), y la identificación de grupos fisionómicos de vegetación. A partir de estos criterios, el POT-For dividía al territorio provincial en dos regiones de superficies equivalentes: la zona central y oriental, donde se establecía un mínimo de protección del 40% de la superficie frente al cambio en el uso del suelo; y la zona corredores, con un 80%^[14] (Ginzburg y Torrella, 2022). En este contexto, el ordenamiento territorial adjudicó la categoría verde a cerca del 75% de los bosques nativos declarados, evidenciando un fuerte contraste con el resto de las provincias de la región chaqueña y con el promedio nacional, establecido en torno al 19% (Alonso, 2024).

El OTBN fue criticado por organizaciones sociales y ambientales que señalaron la insuficiencia de las medidas adoptadas, especialmente en lo que respecta a la subrepresentación de los bosques nativos y su permisividad para habilitar excepciones (Alonso, 2024). Otro cuestionamiento se enfocó en la exigua extensión de la categoría de mayor valor de conservación (roja), que abarcaba centralmente áreas protegidas preexistentes (Parque Nacional Río Pilcomayo, Reserva Natural Formosa, área núcleo de la Reserva de Biósfera riacho Teuquito) y zonas cercanas a los cursos de agua (Iñigo Carrera, 2017).

Entre 2016 y 2018, se realizó una primera actualización del OTBN (Ley Provincial 1.660/18)^[15], que incrementó la superficie correspondiente a las categorías roja y amarilla, aunque en escasa proporción. Entre los ajustes realizados se encuentra la formalización de la protección de los bosques emplazados en la porción formoseña de la Estancia “La Fidelidad”^[16] (con una superficie aproximada de 100.000 ha), ubicada en el centro-sur de la provincia. En la Figura N°3 se muestran la zonificación establecida a través del POT-For en 2010 y el OTBN vigente, según su actualización de 2018.

Figura Nº 3. Zonificación POT-For y OTBN actualizado

Fuente: Ginzburg y Torrella (2022), elaboración propia en base a
MAyDS (2023) e IGN (2025).

En la actualidad, de acuerdo a la información provista por el ex Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2023) la superficie de bosque declarada por el OTBN es de 4.208.999 ha, que se distribuyen en las categorías de conservación de acuerdo a la siguiente proporción: 12% en las de alto valor (491.846 ha), 18% en las de valor medio (747.086 ha) y 70% en las de valor bajo (2.970.067 ha). Según esta fuente, los bosques declarados comprenden un 7,9% del total de bosques nativos del país y un 58,4% de la superficie provincial (debiéndose recordar su subrepresentación). Asimismo, si se tiene en cuenta la superficie total del Gran Chaco, la extensión del OTBN representa solo el 4,2%.

De acuerdo con la implementación del POT-For, la habilitación de cambios de uso del suelo se aplica a escala parcelaria y a través de la autorización de proyectos. La solicitud debe estar acompañada por un Estudio de Impacto Ambiental y su aprobación está precedida por instancias de participación pública, que varían su amplitud según la escala del proyecto. Otros rasgos importantes comprenden la posibilidad de otorgar una mayor superficie de transformación en proyectos considerados estratégicos por su contribución al “desarrollo sustentable” y de transferir derechos de uso del suelo entre predios, siempre que se encuentren ubicados en una misma zona.

En lo que respecta a los alcances efectivos de su aplicación, una mirada sobre los datos provistos por el Proyecto MapBiomas Chaco (2025) permite reconocer que entre 2010 y 2023 se deforestaron en la provincia 543.980 ha de vegetación natural leñosa, al tiempo que el área destinada a usos agropecuarios (agricultura y pasturas) se incrementó de 315.490 a 615.840 ha, mostrando un crecimiento cercano al 95% (300.350 ha). Durante el período, las mayores pérdidas forestales se concentraron en los bosques zonificados en la categoría verde (de menor valor de conservación) y en los no declarados en el ordenamiento (Alonso, 2024).

En el caso paraguayo, el ordenamiento del territorio con fines ambientales es responsabilidad de la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP) y del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES)^[17]. El primero de ellos es el encargado de coordinar el Plan Nacional de Desarrollo (PND), que representa el principal instrumento de planificación del país, mientras que el segundo tiene incidencia específica en la gestión de los bienes naturales -a través de la definición de políticas de conservación, biodiversidad y residuos- y brinda apoyo en la materia.

En cuanto al marco legal, si bien existieron varios avances hacia la elaboración de una ley de Ordenamiento Ambiental Territorial, aún no se ha concretado la iniciativa. Sin embargo, un instrumento de planificación relevante para la temática es el Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Paraguay (PMNDOT), elaborado en 2012 por la STP, que ha sido reformulado y actualizado en diversas ocasiones. Entre sus objetivos estratégicos, se destaca la valorización de los recursos naturales y culturales a través del ordenamiento del uso del suelo y la protección ambiental, con especial énfasis en la consolidación de una red nacional de parques y áreas protegidas.

En un marco definido por el debilitamiento de las capacidades del gobierno nacional para la elaboración y ejecución de políticas territoriales, han tomado preponderancia en las últimas décadas los ordenamientos de nivel local. Esta práctica, si bien ha fortalecido la participación de nuevos actores, como consultoras, ONGs y universidades, tiene como contrapartida la reducción de las capacidades técnicas, la sectorización de las propuestas y la fragmentación entre los niveles de gobierno, que constituyen obstáculos significativos para su aplicación efectiva (Sili y Ávila, 2019).

A escala departamental, las políticas de ordenamiento territorial se enfocan principalmente en el desarrollo económico y productivo, y en menor medida en la temática ambiental, que comprende una incumbencia más directa de los municipios. Mientras que la mayoría de los departamentos cuenta con Planes de Desarrollo Departamental (PDD) que buscan fomentar el equilibrio productivo entre sus distritos, solo unos pocos implementan planes de ordenamiento territorial. Por su parte, son los municipios los encargados de poner en marcha los procesos de ordenamiento territorial, dado que ostentan la autoridad para gestionar y administrar los usos del suelo (Sili y Ávila, 2019). Con este fin las gobernaciones y los municipios desarrollan de manera conjunta, y en coordinación con la STP, Planes de Desarrollo Sustentable (PDS) y Planes de Ordenamiento Ambiental del Territorio (POAT), con diversos alcances temporales y espaciales.

En este marco, desde el año 2006 el departamento Boquerón cuenta con un plan de ordenamiento ambiental que comparte con Alto Paraguay, elaborado en el marco de acuerdos institucionales entre el MADES^[18], la Fundación DeSdelChaco, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) y la Unión Europea. Dicho documento establece un conjunto de recomendaciones para el desarrollo competitivo de los distritos, mediante el manejo sostenible de sus bienes naturales. A tal efecto, establece la categorización y reglamentación de los usos del suelo (modelo deseado), distinguiendo zonas de producción, de territorios indígenas, de protección y de colonización y urbanización (Figura N°4). A pesar de concentrarse en la temática ambiental, no aborda específicamente el ordenamiento de los bosques nativos, delegando su tratamiento en la legislación nacional.

Figura N°4. Plan de Ordenamiento Ambiental del Territorio (POAT) de los departamentos de Alto Paraguay y Boquerón

Fuente: SEAM y DeSdelChaco (2006).

Como se observa en la cartografía, la mayor parte del departamento está destinada a los usos de producción ganadera de tipo semi-intensiva (amarillo), basada en la transformación de la cobertura vegetal natural, y semi-extensiva (violeta), que comprende además la incorporación de pasturas. La producción ganadera extensiva (verde) se ubica en área colindante al río Pilcomayo. El área próxima a este sector y la zona fronteriza con Bolivia están destinadas a la producción alternativa o sostenible (sombreado). En rosa se destaca la zona de producción agrícola y las líneas naranjas delimitan las zonas de territorios indígenas. Finalmente, el área gris oscura, que se extiende en las proximidades de las principales localidades, corresponde a los usos agropecuarios registrados hasta 2005 cuando se realizó el plan de ordenamiento.

El departamento Presidente Hayes no ha implementado aún un instrumento equivalente, aunque cuenta desde 2008 con un proyecto dirigido a tal fin. Dicha propuesta presenta orientaciones similares y comparte los criterios de zonificación. En 2014, ambos documentos comprendieron la base de un proyecto de ley que establecía medidas especiales de manejo de la flora y la fauna para el Chaco Paraguayo e incorporaba un Plan de Ordenamiento Ambiental del Territorio para los tres departamentos, cuya iniciativa no prosperó^[19].

La política nacional de bosques es llevada adelante por dos organismos estatales, el Instituto Forestal Nacional (INFONA), creado en el marco del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) a través de la Ley 3.464/08, y el MADES. Estas instituciones forman parte de una división institucional de competencias basada en la distinción entre bosques productivos, gestionados por el INFONA, y bosques bajo régimen de conservación, en la órbita del MADES (Yanosky, 2019). Se observa así un enfoque dual en la gestión forestal, caracterizada por la fuerte influencia del sector privado y de actores como la Sociedad Rural del Paraguay, que inciden activamente en la política nacional de bosques.

La legislación forestal se basa principalmente en la Ley 422/73 (Forestal), que establece los principios básicos para la gestión sostenible de los recursos forestales, y la Ley 542/93 (de Recursos Forestales) que amplió los controles sobre su explotación y reforestación. Otra norma influyente es la Ley 3.001/06 (de Valoración y Retribución de los Servicios Ambientales), que buscó incentivar la conservación de los bosques a través del pago de compensaciones económicas a los propietarios que mantengan áreas forestales intactas o restauren terrenos degradados.

Durante el gobierno de Horacio Cartes, de estrechos vínculos con el sector ganadero, se sancionó el Decreto 7.702/15 que habilitó un mayor número de desmontes. El mismo fue derogado al finalizar su mandato a través del Decreto 175/18, volviendo así al régimen anterior, que permanece vigente. A diferencia de lo que sucede en la región oriental del país, donde la Ley 2.524/04 (de Deforestación Cero) prohíbe la deforestación para el cambio de uso de suelo, los desmontes están habilitados en la región occidental. Allí, todas las propiedades rurales de más de 20 hectáreas deben conservar el 25% de sus bosques como reserva legal (o reforestar hasta el 5% en caso de no contar) y el 15% para franjas de protección y separación de parcelas, alcanzando así un 40% total. En el caso de las propiedades con cauces hídricos, deben preservar un 5% adicional, correspondiente a los bosques de galería.

La conversión de tierras a usos agropecuarios está regulada por la Resolución INFONA 485/13, que establece los procedimientos y requisitos para la transformación de un área forestal a otros usos, como la agricultura o la ganadería. En términos generales, exige la solicitud de permisos, la presentación de Planes de Manejo de Suelo y la realización de Evaluaciones de Impacto Ambiental, garantizando el cumplimiento de la ley vigente.

En lo que concierne al proceso de deforestación, desde la publicación del POAT Alto Paraguay-Boquerón, ocurrida el mismo año de la sanción de la Ley 3.001/06, hasta el 2023, se registraron pérdidas de vegetación natural leñosa por 2.328.168 ha en Boquerón y 381.397 ha en Presidente Hayes, mientras que el área sujeta a usos agropecuarios (agricultura y pasturas) se incrementó de 1.262.354 a 3.572.780 ha (+183%) en el primer caso y de 625.458 a 1.036.251 ha (+66%) en el segundo (Proyecto MapBiomas Chaco, 2025). En este escenario, el principal mecanismo que conduce a la pérdida de coberturas es la deforestación con fines ganaderos, que habilita la implantación de pasturas (Gill et al., 2020). Si bien la superficie representada por la actividad agrícola es considerablemente menor a la destinada a pasturas, desde el año 2013 muestra un considerable crecimiento en ambos departamentos.

Conclusiones

Si bien el espacio transfronterizo que comparten Argentina y Paraguay dentro del Gran Chaco ha permanecido históricamente marginado dentro de los esquemas territoriales de ambos países, gana relevancia en la actualidad como nodo estratégico para la acumulación del capital, constituyendo un espacio clave para la extracción y circulación de commodities agrícolas. Esta dinámica, que reproduce su posición periférica e introduce nuevas formas de fragmentación, destaca la importancia de incorporar una mirada transfronteriza en los debates en torno al desarrollo económico y la gestión ambiental. En este marco, el artículo se enfocó en el estudio de los regímenes ambientales implementados por ambos países en la región, enfocándose en dos instrumentos clave para la protección y gestión de los bienes naturales: las áreas naturales protegidas y los ordenamientos territoriales ambientales.

Un primer aporte del trabajo consistió en la presentación y sistematización de los marcos normativos, administrativos e instrumentales que Argentina y Paraguay aplican en el área de estudio para la protección de su patrimonio ambiental. Esto supuso un doble desafío que consistió en reunir, compatibilizar y ordenar información que se encuentra habitualmente dispersa o fraccionada, y desarrollar una aproximación transnacional a la temática. Su integración permitió visibilizar y contrastar los regímenes que establece cada país, analizando su definición y aplicación en clave diacrónica, y considerar aspectos relacionados a su espacialidad, sus transformaciones y su influencia en el ejercicio efectivo de la soberanía nacional. Estas dimensiones, entre otras, amplían los estudios sobre fronteras al examinar los vínculos que mantienen con las políticas y las normativas ambientales.

En términos prácticos, la descripción y el análisis de los regímenes ambientales que implementan Argentina y Paraguay en el Gran Chaco permitió evidenciar que, pese a tratarse de un espacio transfronterizo con características ambientales homogéneas, existen significativas diferencias en los marcos legales, las estrategias de conservación y las formas de gestión territorial que implementan. Estos contrastes no solo responden a estructuras político-administrativas disímiles -federalismo en Argentina y centralismo en Paraguay-, sino también a trayectorias históricas específicas, que determinan su temporalidad y orientación, y a la gran influencia ejercida por los actores privados, cuyos intereses sectoriales condicionan indefectiblemente sus alcances y eficacia.

Desde esta óptica, se destacan las discontinuidades y la falta de articulación en las iniciativas de protección y gestión ambiental, que redundan en la ausencia de ambientes protegidos con continuidad transfronteriza o de unidades binacionales de conservación. Esto se debe, en parte, a la fragmentación que caracteriza la definición e implementación de las políticas ambientales, que muestra escasa coordinación incluso al interior de las propias jurisdicciones nacionales. Otro aspecto relevante, asociado a la definición de los instrumentos, reside en su orientación complaciente con los intereses del sector agroindustrial, que habilita la expansión productiva, tanto agrícola como ganadera.

En el caso de las áreas protegidas, se observan tres aspectos destacados: su escasez y dispersión frente a la amplitud de los ambientes naturales amenazados -principalmente bosques y humedales-; la complejidad que presentan en torno a sus diversas categorías y dominios, con una creciente injerencia del sector privado; y las dificultades que muestran las autoridades para garantizar su control más allá del propio acto de designación. Por su parte, los ordenamientos territoriales ambientales, que comienzan a ser implementados a finales de la década de 2000, en un contexto marcado por la expansión del agronegocio, se presentan mayormente como un instrumento de normalización de los usos y prácticas dominantes. De este modo, más allá del espíritu de las normas que los regulan o acompañan, su aplicación convalida un orden dominante basado en la mercantilización de los bienes naturales, que incide directamente en la degradación de los ecosistemas y sus servicios ambientales y en la exclusión de amplios sectores de la población.

Finalmente, más allá de los señalamientos realizados y sin menospreciar sus alcances, resulta necesario destacar la importancia de ampliar el estudio a otros dispositivos ambientales que tienen también injerencia en el área de estudio, como aquellos enfocados en la gestión de los sistemas hídricos y las cuencas hidrocarburíferas. Estas temáticas serán objeto de próximos trabajos en los que se continuará profundizando el estudio de los vínculos que mantienen las fronteras interestatales y las políticas que regulan la conservación y el aprovechamiento de los bienes naturales.

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Notas