Cita sugerida: Pérez Winter, C. y Mancini, C. E. (2022). Las políticas públicas de turismo comunitario en Argentina. Revista Huellas, Volumen 26, Nº 2, Instituto de Geografía, EdUNLPam: Santa Rosa. Recuperado a partir de: http://cerac.unlpam.edu.ar/index.php/huellas

Universidad de Buenos Aires / Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas

Universidad Nacional de Tucumán / / Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas

Resumen : La modalidad comunitaria se está consolidando como una forma de organizar el turismo en los ámbitos rurales, aunque su conceptualización y puesta en práctica es diversa. El Estado tiene un rol relevante en la promoción, planificación y extensión del turismo en un territorio. Por ello, nos interesa analizar cómo se construyen –y regulan– las nociones de turismo comunitario desde las políticas públicas a partir de los marcos normativos. Así, en este trabajo analizamos el derrotero de la institucionalización del turismo comunitario en Argentina a partir de su legislación –nacional y provincial– existente. Como resultado, observamos una diversidad de formas de definir el turismo rural y la participación de las comunidades a partir de qué se entiende por turismo rural y qué sectores de las comunidades se incluyen.

Palabras Claves: Turismo comunitario; Ambitos rurales; Políticas públicas; Legislación

Abstract : The community-based modality is consolidating as a way of organizing tourism in rural areas, although its conceptualization and implementation is diverse. The State has a relevant role in the promotion, planning and extension of tourism in a territory. For this reason, we are interested in analyzing how the notions of community tourism are constructed –and regulated– from public policies based on regulatory frameworks. Thus, this paper analyzes the course of the institutionalization of community tourism in Argentina based on its existing national and provincial legislation. As a result, we observe a diversity of ways to define rural tourism and the participation of communities based on what is meant by rural tourism and which sectors of the communities are involved.

Resumo : A modalidade comunitária está se consolidando como uma forma de organizar o turismo nos âmbitos rurais a pesar de sua conceitualização e colocação em prática e vice-versa. O Estado tem um papel relevante na promoção, planificação e extensão do turismo no território. Por isso nos interessa analisar como se constroem -e regulam- as noções de turismo comunitário a partir das políticas públicas e desde a normativa. Assim, neste trabalho analisamos o devir da institucionalização do turismo comunitário na Argentina a partir de sua legislação –nacional e provincial- existente. Como resultado, observamos uma diversidade de formas de definir o turismo rural e a participação das comunidades a partir do que se entende por turismo rural e que setores das comunidades incluem.

Palavras-chave: turismo comunitário; âmbitos rurais; políticas públicas; legislação

Actualmente, a pesar de la crisis y reconfiguraciones ocurridas debido a la pandemia de COVID-19, coexisten diversas formas en las cuales se organiza el turismo. Desde modalidades masivas de “sol y playa” hasta aquellas denominadas “alternativas” (Talavera Santana, 2003), que incluyen una variedad de adjetivaciones para dar cuenta de las particularidades. Estas modalidades son conformadas por determinados actores, que, desde los países receptores como emisores, se articulan creando redes y escalas de gestión con los cuales se van reconfigurando los atractivos/destinos turísticos (Bertoncello, 2002; Castro y Zusman, 2007). En ese marco, desde la década de 1980-90, se destaca la proliferación de la organización de base comunitaria, en diferentes regiones rurales de América Latina, en particular con población campesina e indígena (García Palacios, 2016; Maldonado, 2005). La novedad de esta modalidad, a pesar de las diversos contextos y su puesta en práctica, es que se coloca en el rol protagónico del proceso de turistización, no al turista o agentes operadores sino a las propias comunidades como hacedoras, gestoras y beneficiarias de las propuestas que llevan adelante. Sin embargo, para que el turismo comunitario (TC) se consolide, no solo es necesaria la participación activa de las comunidades locales, sino que el acompañamiento del Estado, mediante la creación de políticas, legislación, capacitaciones y financiamiento, también es fundamental. Así, nos interesa destacar que son las políticas públicas, herramientas ideológicamente orientadas, las que le permiten al Estado -a través de toda su estructura burocrático-administrativa-, habilitar y legitimar funciones (dónde y cómo intervenir); conformar y categorizar sujetos (quienes son, a quiénes se incluyen/excluyen); regular, controlar y ordenar prácticas y comportamientos que incluso pueden generar nuevas formas de relacionamiento entre comunidades, objetos y territorios. Asimismo, concordamos con aquellos autores que señalan que las políticas públicas son parte de un proceso “desordenado” (Shore, 2010), multidireccional, abierto, complejo (Peck, 2002) y en tensión.

En Argentina, en estas últimas dos décadas, el TC ha ganado relevancia como una estrategia de revitalización de pequeñas localidades, en particular aquellas localizadas en geografías rurales, posibilitando que determinados sectores socioculturales puedan viabilizar y efectivizar demandas sobre el territorio y sus recursos (Cáceres, 2021). Sin embargo, la definición e implementación de este tipo de modalidad es variada y compleja. De hecho, algunos autores prefieren utilizar el término de turismo con base local para dar cuenta de la diversidad de formas que adquiere este tipo de práctica (Ruiz-Ballesteros, 2015). En este marco, nos preguntamos: ¿qué organismos estatales se involucran -y con qué propósitos- en la promoción del turismo comunitario?, ¿a quiénes se incluye cómo destinatarios desde las políticas públicas y normativas que estimulan el turismo comunitario?, ¿qué prácticas y territorios incluyen? Para responder estos interrogantes proponemos utilizar como caso empírico a la Argentina, donde encontramos una diversidad de propuestas de TC que van desde el turismo de pueblos originarios, comunidades campesinas hasta emprendimientos asociados o no con lo agroproductivo. De esta forma, el artículo se encuentra estructurado en cuatro partes: primero ampliaremos los lineamientos teórico-metodológicos. Segundo, construiremos una reseña sobre el desarrollo del TC en términos de programas diseñados e implementados. Ello nos permitirá, en tercer lugar, indagar en los documentos/normativas que buscan reglamentar esta modalidad en el país. Por último, ofreceremos una serie de reflexiones a partir de lo expuesto.

En la literatura académica podemos encontrar una diversidad de definiciones y denominaciones en referencia al TC (Cabanilla, 2018). Esto se debe a varias cuestiones, entre las cuales identificamos algunas en términos conceptuales: cómo se define al turismo^[3] y a lo comunitario. En algunos casos se pueden observar enfoques que destacan lo económico por sobre lo sociocultural; a su vez, lo económico y sociocultural también puede ser caracterizadas de diversas formas. Por ejemplo, pensar el primero desde una lógica empresarial o desde otras alternativas como el de la economía solidaria, el comercio justo (Velázquez Inoue, 2018); y al segundo aspecto, a partir de categorías esencializadas sobre la identidad y las prácticas culturales, respecto de otras que apelan a la complejidad, a los contextos históricos de significación. En cuanto a lo comunitario, existen iniciativas que promueven la participación local (Cáceres, 2021) pero no todas surgen como un proyecto propio de las comunidades sino que terminan siendo orientadas por actores estatales que trabajan en territorio. En este marco, es frecuente encontrar que los emprendimientos promovidos por el Estado implementen –parcial o totalmente– lineamientos de organismos internacionales en el cual las comunidades son tratadas como entidades homogéneas y carentes de conflicto (Mancini y Pérez Winter, 2021).

A partir de lo expuesto, concebimos al turismo desde una perspectiva crítica entendido como un proceso dinámico, complejo y en tensión en el que se incluyen aspectos sociales, culturales y políticos, además de los económicos. A su vez, estos procesos, en orden de expandir el capital a partir de los intereses y las necesidades de los actores que orientan el desarrollo turístico desde una lógica empresarial y de negocio, es común que se busque diversificar la oferta de productos, experiencias, atractivos/destinos, entre otros, de una localidad (país, región, provincia, etc.) y así construir nuevas singularidades, atraer inversiones y consolidar ciertos destinos en nuevos mercados. Sin embargo, en estos procesos están comenzando a participar otros actores, como las comunidades locales, quienes no solo buscan obtener un rédito económico a partir de otras lógicas (como la economía solidaria y el precio justo) sino que además, destacan el valorizar y recuperar aspectos vinculados con lo sociocultural (visibilizar identidades y sujetos, difundir prácticas ancestrales/tradicionales y patrimonios, por ejemplo) o político (reivindicar/demandar por derechos sobre la tierra y otros recursos como el agua, el medioambiente, etc.). Respecto a lo comunitario, lo abordamos comprendiendo que las comunidades y sus dinámicas transcurren en un territorio, que las comunidades no son homogéneas y que están atravesadas por relaciones sociales y territoriales de poder e inequidad (Do Carmo Cruz, 2007). Por lo tanto, buscamos alejarnos tanto de aquellos enfoques en los que las prácticas comunitarias se remiten a una mínima participación en los procesos de desarrollo turístico como de aquellos en que se idealiza al turismo comunitario como una solución para las comunidades ya que, como todo modelo de desarrollo rural, también presenta puja de intereses y conflictos.

A su vez, sostenemos que para que se consolide el TC debe haber apoyo del Estado a partir de la creación y disponibilidad de herramientas y recursos que favorezcan la planificación, implementación y promoción (Villar, 2009). En este sentido, entendemos a las políticas públicas como un proceso dinámico, complejo, multidireccional, abierto y tensión que pueden ser pensadas como categorías culturales y tecnologías políticas que inciden en las prácticas de la vida cotidiana de las personas, en como relacionarse y comportarse (Peck, 2002; Shore, 2010). La conformación de una política pública emerge como una estrategia para resolver problemas de una sociedad y su territorio y como tal, su aplicación, incide significativamente en la vida cotidiana de las personas (Subirats et al., 2008). Por lo tanto, es relevante y pertinente examinar cómo se configuran las políticas públicas que orientan el TC.

Ante lo expuesto, podemos definir al TC como las actividades, productos y servicios que se desarrollan en las áreas identificadas como rurales -asociados al ocio y la recreación-, y atractivos configurados mediante la selección y la resignificación de ciertas prácticas/saberes que las comunidades deciden compartir con los visitantes, promoviendo un trato personalizado basado en el respeto, el comercio solidario y precio justo. A su vez, desde esta modalidad se busca revalorizar, recuperar y difundir ciertos saberes y modos de vida de los diversos sujetos, que habitan particularmente los ámbitos rurales (campesinos/as, pueblos originarios, afrodescendientes, jóvenes, mujeres, etc.), favoreciendo el intercambio y mejor calidad de vida para las comunidades locales, quienes deben tener una alta o total participación del proceso de desarrollo turístico. Aunque desde el turismo comunitario se plantea resolver algunas demandas y problemas, estos procesos suelen estar atravesados por tensiones y conflictos vinculados a las problemáticas ya existentes en los territorios junto con aquellas que emergen por el desarrollo del propio proceso. Cabe señalar que si bien se espera que los emprendimientos de TC posean autonomía y sean sostenibles en el tiempo, es frecuente y generalmente necesario, que exista el apoyo de otros actores estatales y no estatales. Así, el Estado suele ocupar un lugar relevante en favorecer u obstaculizar la promoción, planificación y extensión del turismo en un territorio a partir de la utilización de su aparato burocrático-normativo, pero también en proveer recursos y financiamiento para establecer y contribuir en la continuidad del proyecto.

En este marco, indagamos en ejemplos provenientes de Argentina con los cuales discutir cómo se articulan las definiciones y las actuaciones de determinados organismos públicos. Como parte de un proceso de configuración de políticas públicas, buscamos examinar tanto en los marcos normativos como en los programas y redes nacionales que se han conformado para implementar esta relativa nueva modalidad. Los objetivos que planteamos son: (i) identificar cómo se define el TC; (ii) a qué sujetos está destinada esa modalidad; y (iii) qué representaciones de comunidad/comunitario se están construyendo. La metodología de este trabajo se basó en una revisión bibliográfica especializada en la problemática abordada; la consulta de distintos tipos de documentos, como material promocional de turismo, folletos, páginas web y diversas publicaciones emitidas por medios oficiales nacionales, provinciales, municipales de escala local; el relevamiento del conjunto de leyes nacionales y provinciales. Junto con la sistematización de la información y su descripción, el método utilizado fue cualitativo en cuanto se buscó comprender la perspectiva conceptual de cómo se ha percibido el TC por varios individuos, asociaciones o instituciones que lo estudian o regulan.

En Argentina el turismo rural (TR) comenzó a implementarse durante la década de 1990 y ganó mayor impulso luego de la crisis económica del 2001. Ello contribuyó a que la modalidad fuera diversificando el tipo de ofertas bajo estrategias participativas (Gallo y Peralta, 2018). Desde los proyectos promovidos por el programa Cambio Rural –que propone una metodología asociativa (Guastavino et al., 2009)-, diversos organismos estatales de escala nacional han impulsado el turismo rural y comunitario (TRC) mediante diferentes programas, redes y normativas (Aramburu, 2019; Lacko, 2019; Roman y Ciccolella, 2009). En primer lugar, nos interesa destacar los programas y redes que han ido surgiendo desde la década de 1990 hasta la actualidad. En segundo lugar, indagaremos en las normativas nacionales y provinciales que buscaron regular esta modalidad.

El TC podría ser identificado como un instrumento de gestión participativa dentro de las políticas de planificación estratégica -o de intervención orientada hacia el desarrollo-, que algunas investigaciones sostienen comenzaron a llevarse adelante a partir de la década de 1970. Este tipo de políticas buscan impulsar una gestión descentralizada e inclusiva, posibilitando la incorporación de otros actores, además de los estatales, en el proceso de aplicación de las políticas públicas en general y las turísticas en particular (Kuper et al., 2010). En este marco, y a partir de los programas relevados en el Cuadro Nº 1, podemos hacer algunos agrupamientos según las características participativas. En primer lugar, podemos señalar aquellos programas que, aunque no se denominen como “comunitarios”, y se enmarcan dentro del turismo rural, sí buscan generar el trabajo conjunto entre diferentes productores agrarios o de prestadores de servicios y actividades llevadas adelante en ámbitos rurales (turismo rural con modalidad comunitaria). Así, hacemos referencia a los proyectos que inicialmente se enmarcaron dentro de Cambio Rural y posteriormente desde el PROFEDER^[4]. Estos proyectos suelen ser implementados a partir de una metodología asociativa, en la cual se busca el involucramiento de un grupo de “emprendedores/as”^[5] a partir de crear una oferta que no genere competencia sino complementariedad. El programa es del Ministerio de Agroindustria pero implementado por el INTA por su presencia de técnicos/as en territorio (Barrera, 2006; Guastavino et al., 2010; Pérez Winter y Mancini, 2020). En este sentido, también podemos nombrar el programa de Rutas Alimentarias. En la década de 1990 la Secretaría de Agroindustria –que depende del Ministerio de Producción y Trabajo- se denominaba Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación (SAGPyA). La ex SAGPyA contaba con la Subsecretaría de Agroindustria y Mercados en la que funcionaba la Dirección Nacional de Alimentos (que formaba parte del área de Turismo Rural). En ella, se configuró una de las primeras iniciativas vinculadas con el desarrollo del TR. Estamos haciendo referencia a la creación del proyecto de Rutas Alimentarias en 1998. El propósito era organizar y reglamentar este tipo de rutas en el país con el fin de poner en valor y mejorar la calidad de los alimentos y su producción. Una ruta alimentaria se definía como: “…un itinerario que permite reconocer y disfrutar de forma organizada el proceso productivo agropecuario, la elaboración industrial y la degustación de la cocina regional, expresiones de la identidad cultural argentina”. Para ello, se selecciona un alimento y un nombre, y a partir de la ruta -que sigue una red vial existente-, se organizan puntos a visitar en el que se realicen actividades asociadas a lo rural y regional (aspectos culturales-identitarios, producción agraria), vinculados con el alimento, comidas producidas a partir de él y que promuevan el contacto con la naturaleza. Estos circuitos suelen articular el sector privado con el estatal, como Los Caminos del Vino en Mendoza o la Ruta de la Yerba Mate en Misiones, agrupando una serie de cooperativas, empresas afines al producto en cuestión. Por último, incluimos en este grupo, al programa RAÍCES. El mismo tenía el objetivo de impulsar el TR a partir de diversificar los ingresos de productores agropecuarios y emprendedores turísticos. En esta misma línea también encontramos el programa de Turismo en ámbitos rurales de la República Argentina (TERRA). Como su nombre lo indica, enuncia una definición amplia del turismo rural y que:

incluye todos los movimientos turísticos que se despliegan en un medio no urbano, y que son independientes de las relaciones que se puedan establecer con la población agraria. Es una modalidad turístico-recreativa, ofrecida por la comunidad local, que brinda la oportunidad de disfrutar de experiencias propias de los espacios rurales (Pezzoni, 2014, p. 5).

A su vez, en este grupo también incluimos al Proyecto Nacional de Turismo Rural (PRONATUR), desde un enfoque claramente económico, impulsaba el TR como una actividad ocio-recreativa en los ámbitos rurales, a partir de organizar y consolidar la oferta ya existente, orientados por pequeños/as productores/as y familias rurales^[6]. Estos programas de alguna manera materializan lo que los planes federales Estratégicos de turismo sustentable (PFETS) proponen desde el año 2004, crear y consolidar otros destinos turísticos.

En otro orden de programas, podemos señalar aquellos que buscan revitalizar los pueblos a partir del trabajo comunitario de sus poblaciones locales (Turismo comunitario en pequeñas localidades). Como se puede observar en el Cuadro Nº 1 se han diseñado diversos programas nacionales de este tipo: Mi pueblo, Pueblos con Alma y Pueblos Auténticos. Si bien cada programa presenta sus objetivos particulares, en todos ellos se observa el interés de promover políticas federales de desarrollo territorial, poner en valor el patrimonio cultural, atender algunas problemáticas de las comunidades y fortalecer las economías regionales mediante una representación territorial relativamente equitativa. Estos objetivos tendrán mayor o menor fuerza a partir de los organismos que los respaldan. Así, Mi pueblo fue orientado desde el Ministerio del Interior, mientras que Pueblos con Alma lo coordinó la Cámara Argentina de Turismo Rural y la Confederación Argentina de la Mediana Empresa, en tanto Pueblos Auténticos contó con la presencia de la Comisión Nacional de Monumentos, Lugares y Bienes Históricos, por ejemplo. En general, los programas tenían una preselección de pueblos con los cuales iniciar el proyecto y luego podrían postularse otros, quedando el criterio de admisibilidad por parte del organismo estatal que llevaba adelante dicho programa. En todas ellas las comunidades locales aparecen nucleadas bajo la categoría “pueblo”, como si fueran una entidad homogénea con las cuales trabajar y en el cual el lugar es el contenedor de identidades, tradiciones y patrimonios que se buscan valorizar y conservar.

Por otra parte, tenemos la construcción de redes, como la Red Argentina de Turismo en Ámbitos Rurales (antecedente de la RATuRC) y el Proyecto Red Argentina de Turismo Rural Comunitario (RaTRC). En este marco también podemos señalar la Red Estratégica de Conocimiento en Turismo Rural del INTA, que si bien funciona desde hace varios años, recién en el año 2019 se formalizó al ser incorporada dentro de la cartera programática de dicha institución. Estas redes han buscado conectar grupos de proyectos/emprendimientos de TR (asociativo, comunitario, etc.) con diferentes propósitos como el intercambiar experiencias y conocimientos, resolver problemáticas comunes, promover capacitaciones, entre otros.

En Argentina podemos encontrar un marco legislativo que define y regula tanto el turismo rural como una práctica relevante para el ámbito rural y los pueblos en particular, como de turismo comunitario. Para el primer caso, de las 23 provincias que posee el país, 20 tienen algún tipo de legislación vinculada con el TR, aunque en algunos de ellos se lo identifica -o incluye- como agroturismo, turismo agropecuario, turismo alternativo, emprendimientos turísticos en espacios rurales, etc. (Aramburu, 2019). Sin embargo, escasean aquellas normativas, a nivel nacional y provincial, que conceptualicen y orienten la modalidad comunitaria como se observa en el Cuadro Nº 2.

Como se puede apreciar en el Cuadro Nº 2, identificamos como un antecedente el documento “Guía Argentina de Turismo Rural Comunitario”. Posteriormente, en el año 2019 la provincia de Jujuy diseña también una guía denominada “Turismo rural: manual del emprendedor jujeño”. Este Manual es la resultante del trabajo de más de una década de distintas instituciones de la provincia (Secretaría de Turismo, Subsecretaría de Agricultura Familiar, Secretaría de Economía Popular, Secretaría de Asuntos Indígenas) y el financiamiento de la Corporación Andina de Fomento (CAF) que permitieron formalizar lo que se denominó proceso formativo que busca apoyar y visibilizar los proyectos turísticos de las comunidades (Mancini y Cayo, 2021). Este proceso de acompañamiento ha sido reconocido además con una certificación oficial del Ministerio de Educación de Jujuy para quienes cumplan el plan de estudios. La definición de TRC en este marco es:

toda forma de organización empresarial autosustentable, basada en la visión propia y auténtica de cada pueblo, en la propiedad y autogestión de los recursos patrimoniales comunitarios, con arreglo a prácticas democráticas y solidarias en el trabajo, y en la distribución de los beneficios generados (Manual del emprendedor jujeño, 2019).

Sin embargo, las primeras provincias en emitir una normativa fueron Salta y Neuquén en el año 2013. En el caso de la Provincia de Salta, esta resolución se acompañó de un Reglamento de Turismo Rural Comunitario, que prevé el registro de los emprendimientos y en su artículo 2 define al TRC como:

aquel en el cual la población rural, en especial pueblos indígenas y familias campesinas, a través de sus distintas estructuras de carácter colectivo, ejercen un papel central en su desarrollo, gestión y control, así como en la distribución de sus beneficios. El TRC no sustituye a las actividades tradicionales de trabajo, sino que es una forma de ampliar y diversificar las opciones productivas de las comunidades y complementar así las economías de base familiar. (Art. 2 de Reglamentación para el Turismo Rural Comunitario en la Provincia de Salta).

De manera similar, la resolución de la Provincia de Neuquén también busca regular, registrar y controlar los emprendimientos de turismo rural comunitario, para lo cual crea un programa provincial de TRC. Posteriormente, la provincia de Río Negro comenzó a realizar un registro para la regulación del TRC. Mientras que la provincia de Tucumán sacó la normativa de turismo comunitario en el 2018, que aprueba un reglamento para la actividad, con el fin de incorporar el TRC a los servicios turísticos registrados en el ámbito de la provincia. En este instrumento, se define como turismo rural comunitario las actividades turísticas desarrolladas en el ámbito rural por comunidades de los pueblos originarios y/o habitantes rurales, que se caracterizan por la participación de la población local, en un intercambio genuino y responsable entre el lugareño y el viajero.

Si bien a nivel nacional no existe aún una ley aprobada, es interesante señalar que en la última década se formularon y presentaron cuatro intentos de proyecto de ley nacional (ej. Proyecto S-0299/15; S-0176/17; S-0496/19 y S-69/21^[7]). Hasta el momento ninguno ha sido aprobado. De todas formas, no deja de ser importante analizar qué nociones de comunitario se están comenzando a delinear. Por ello, nos interesa mencionar algunos puntos que estos proyectos de Ley de turismo rural comunitario proponen sobre: las definiciones y propósitos, la fundamentación y la autoridad de competencia. En cuanto a las diferencias, el artículo 2 del proyecto S-0299 (2015) se conceptualizaba al TRC como:

…al conjunto de actividades turísticas cuyo desarrollo, gestión y control, así como la distribución de sus beneficios es realizado de manera primordial por las comunidades rurales, en especial pueblos indígenas y familias campesinas, a través de organizaciones de carácter colectivo (…) no sustituye las actividades tradicionales de trabajo de dichas comunidades, sino que es una forma de ampliar y diversificar sus opciones productivas y complementar así las economías de base familiar.

Esta definición mantiene la idea de que para determinadas comunidades (ej. campesinos) la actividad turística debe ser complementaria a las otras productivas tal como se postulaba en programas previos como RAICES y PRONATUR.

A su vez, el proyecto S-0299 (2015) estableció siete principios orientadores que destacan la realización de un turismo sustentable, el protagonismo activo de las comunidades, consolidación de las identidades locales y el intercambio intercultural con los turistas, el respeto por el patrimonio y la preservación de su autenticidad, la continuidad de las actividades en el tiempo que promuevan beneficios a las comunidades, desarrollo de emprendimientos comunitarios agropecuarios, propuestas accesibles para diferentes tipos de turistas. Muchas de estas características se encuentran en los lineamientos de organismos internacionales ya comentados.

Por otra parte, en el capítulo II, artículo 5, establecía el fomentar políticas públicas que acompañarán el desarrollo del TRC a partir de programas de fomento, asesoramiento, financiamiento y capacitación además de promover acuerdos, investigaciones y campañas de promoción y difusión que aseguren la continuidad de esa modalidad. Esto es importante como medidas que permitan darle continuidad y consolidar las propuestas de turismo rural comunitario.

Por último, el proyecto también consideraba que el turismo rural comunitario debía ser prioridad en aquellos territorios rurales que hubiesen sido identificados como zona de “desastres” o en “emergencia ambiental”, por ejemplo: se promovía la creación de una “Base de Datos Nacional de Prestadores de Servicios y Productos de Turismo Rural Comunitario”, estableciendo obligaciones y beneficios para quienes se inscribían. También se contemplaba la formación de un Fondo Nacional para el Fomento del Turismo Rural Comunitario. Esto es interesante en la medida que coloca al TRC como una actividad estratégica no solo para revitalizar sino también para recuperar territorios en crisis económicas, pero también medioambientales.

Los proyectos presentados en el año 2017 (S-0176) y 2019 (S-0496) son más similares entre sí. Cada uno es una modificación del anterior. Asimismo, en ellos se recupera lo expresado en la Ley Nacional de Turismo 25.997 del año 2005 que declara en el artículo 1° al turismo como “una actividad socioeconómica estratégica y esencial para el desarrollo del país y de carácter prioritario dentro de las políticas de Estado”. En este marco, ambos proyectos definen al turismo rural comunitario como:

un modelo de gestión turística desarrollado por las propias comunidades de pueblos originarios y campesinas, en respeto a su organización tradicional, saber y cosmovisión, generando ingresos complementarios y de distribución equitativa. Motivado por el intercambio cultural y una relación responsable entre lugareños y viajeros.

Esta definición es interesante en cuanto predominan los aspectos socioculturales más que los meramente económicos. Cabe señalar que los sujetos que se mantienen vinculados al TRC se restringen a comunidades indígenas y campesinas por lo que lo comunitario aparece como indisoluble de lo rural.

Otra de las diferencias entre el primer proyecto de ley del 2015 y los dos últimos es que se acotaron a tres los principios orientadores del TRC: que la misma se gestione en el marco de la cosmovisión de las comunidades originarias y campesinas, que promueva el respeto y la equidad y preservación del patrimonio y que la comercialización siga el enfoque del comercio justo y de turismo responsable. Asimismo, en ambos proyectos de ley se propone crear el Programa Nacional de Turismo Rural Comunitario, con los siguientes propósitos: fortalecer emprendimientos turísticos participativos; consolidar una red de referentes; conformar vínculos y herramientas de desarrollo endógeno e integral de experiencias; acompañar la gestión de redes y otros espacios de organización colectiva; promover el turismo rural comunitario como actividad complementaria en la diversidad tradicional, protección de patrimonios y arraigo del territorio de pueblos originarios y campesinos. Por último, ambos proyectos contemplaban asignación presupuestaria para el funcionamiento del programa, derivado de las partidas designadas al entonces Ministerio de Turismo de Nación. Es interesante que la ley contemple un fondo especial para este tipo de modalidad turística siendo uno de los grandes problemas, buscar financiamiento más allá de articular recursos y actores estratégicos para su desarrollo.

En cuanto a las similitudes, los tres proyectos del 2015, 2017 y 2019 coinciden, por una parte, en reconocer como autoridad de implementación de la Ley al Ministerio de Turismo y Deportes de Nación. Por otra parte, los tres proyectos presentan la misma fundamentación que le da relevancia a la creación de la Ley. Así, los tres destacan la creación y los objetivos de la Red de Argentina de Turismo Rural Comunitario (RATuRC); se mencionan los lineamientos establecidos por la OIT; y recuperan la definición de TRC que el Ministerio de Turismo y Deportes de Nación ya había reconocido como una:

…actividad turística autogestionada y organizada por comunidades de pueblos originarios y campesinas, en respeto a su organización tradicional, saber y cosmovisión, generando ingresos complementarios y de distribución equitativa. Esta modalidad turística es motivada por el intercambio cultural y una relación responsable entre lugareños y viajeros.

Por lo tanto, en la fundamentación los cuatro proyectos terminan por establecer las mismas nociones sobre qué se entiende por turismo rural comunitario. Es decir, se apela a comunidades campesinas y de pueblos originarios que deben autogestionar el turismo que van a desarrollar en el cual se busca valorizar sus saberes, modos de vida y prácticas tradicionales y que mediante ello se genere una redistribución equitativa de los ingresos que se deben mantener como complementarios.

La forma de definir la modalidad comunitaria dentro del turismo es aún diversa (Salazar, 2012) por ello en este trabajo nos interesó indagarlo desde el marco de las políticas públicas que definen y orientan el turismo rural comunitario en Argentina, ya que muchos programas y normativas enmarcan lo comunitario en el turismo rural o desde el turismo rural se promueven estrategias de tipo participativas. En este sentido, analizamos diferentes momentos dentro del proceso de construcción e implementación de las políticas públicas. Uno de los puntos de partida fue dar cuenta de que estos procesos son dinámicos, abiertos y multidireccionales. Así, a pesar que algunas nociones que se utilizan en Argentina se inspiran o basan en lineamientos propuestos por organismos internacionales, en su configuración nacional va adquiriendo otras improntas, en particular cuando las políticas a través de los programas son puestas en práctica. Asimismo, las políticas públicas que orientan el turismo rural comunitario no emergen espontáneamente sino que se nutren de otras ya existentes (a nivel global, nacional o local) en determinados contextos políticos, socio-culturales y económicos que habilitan o posibilitan pensar el turismo rural comunitario como una estrategia de revitalización y desarrollo de los territorios (Pérez Winter, 2020).

En cuanto a las definiciones, pudimos observar que fueron surgiendo -y coexisten- diferentes maneras de concebir y gestionar el turismo rural comunitario. Así como se proponen definiciones más alineadas al concepto del agronegocio, o colocan énfasis en lo económico, otras buscan destacar la valorización socio-cultural (patrimonios, saberes, prácticas). Por otra parte, al ampliarse las ofertas dentro del turismo rural, la inclusión de los pueblos y habitantes como lugares y sujetos turísticos pone en evidencia la necesidad de buscar otras formas de organizar el turismo en localidades pequeñas. En este contexto, la modalidad comunitaria adquiere relevancia. En este marco, también observamos definiciones de turismo rural comunitario que cómo destinatarios se identifica a la población de pueblos originarios y campesinos/as mientras otras amplían los sujetos al referirse a “comunidades” o “pueblos”. A su vez, las formas en que se orienta y promueve la organización comunitaria también varían, desde la práctica del asociativismo, asambleas, etc. que cada comunidad va elaborando mediante la orientación de los “expertos” –por ejemplo, desde lo que los/as técnicos/as del Ministerio de Turismo y Deporte proponen como tal- pero también desde sus propias subjetividades y experiencias. Sin embargo, muchas de las nociones de turismo rural comunitario establecidas desde las políticas públicas asumen que las comunidades accionan de forma armónica y consensuada a partir de implementar sus propias maneras “tradicionales” de organización y gestión, dejando de lado las relaciones de poder que ocurren en el interior de esas comunidades.

Nos interesa señalar que los programas y redes hasta aquí expuestos muestran cómo desde el gobierno nacional se comenzó a evaluar e incorporar otros lugares como destinos turísticos que antes eran desestimados. Este proceso se condice, como ya se señaló, a lo que está ocurriendo a nivel global. Ello se debe a que, en estas últimas dos décadas, aproximadamente, la “mirada” del turista (Urry, 2002) ha cambiado y puesto foco en estos otros lugares que no se caracterizan por la monumentalidad de los recursos “naturales”, como el mar, las montañas; sino por los habitantes que allí residen, y los saberes y tradiciones que allí persisten. Se ponen en valor las áreas rurales y su gente, siguiendo esta búsqueda, por parte del turista, de encontrarse con elementos más “auténticos”, étnicos y exóticos (Comaroff y Comaroff, 2009). Lo que, a su vez, promueve la construcción y difusión de representaciones idealizadas, no solo de esos ámbitos (Bell, 2006; Perkins, 2006), sino también de las comunidades que allí habitan. Por lo tanto, los programas recién expuestos comenzaron a poner en valor las áreas rurales y a sus habitantes como agentes activos del proceso de turistificación, cuando en otros momentos eran desestimados. Esta forma de planificar el turismo pretende lograr la articulación del sector privado, promover la capacitación, fortalecer y vincular diversos organismos y emprendimientos locales, reforzar la promoción, y mejorar la infraestructura/servicios necesarios. Y entre sus acciones se promueve organizar el turismo desde la perspectiva “comunitaria”, impulsando el “empoderamiento” de la gestión turística desde los actores locales; el asesoramiento; y fortaleciendo los emprendimientos asociativos (Toselli, 2009).

Tanto el Ministerio de Turismo y Deporte como el INTA a través de distintas herramientas y políticas públicas buscan promover un turismo rural participativo. El Ministerio de Turismo y Deporte lo caracteriza como turismo “rural comunitario” mientras que el INTA hace referencia a planificarlo de manera asociativa, rescatando las demandas del territorio respecto a esta actividad. A su vez, en ambas instituciones este tipo de turismo apela al desarrollo local de las comunidades en las que se incluyen pueblos originarios, campesinos y agricultores familiares. Sin embargo, más allá de las diferencias conceptuales ya señaladas, existe una tendencia a presuponer que estas comunidades se organizan espontáneamente de forma armónica, sin contemplar que se trata de grupos heterogéneos en sentido amplio (géneros, identidades, culturales, etc.) atravesados por relaciones de poder e intereses contrapuestos y en tensión. El concepto de turismo “rural comunitario”, y su implementación que se presenta como una versión superadora de las prácticas turísticas tradicionales, no termina de cumplir con los objetivos que se propone y hasta puede llegar a potenciar conflictos pre-existentes o generar nuevos. Estas situaciones ya han sido señaladas por otros investigadores en otros casos correspondientes a diferentes países como Australia (Blackstock, 2005) y Ecuador (De la Torre, 2010), solo por citar algunos ejemplos. Parte de este desfavorable panorama se debe a que estas políticas y programas parten de construir representaciones idealizadas de estos ámbitos y sus comunidades. Es decir, se reproducen aquellos idearios que asocian al campo como “comunidad”. Desde estos organismos se presupone, en un contexto de globalización, que en estos ámbitos se encuentran sociedades solidarias, que conviven en armonía. Por otra parte, consideran el campo como “refugio identitario”, que a partir de las prácticas ocio-recreativas, se puede acceder a la tradición, la historia, etc. (Castro, 2018). Y se deja fuera del alcance del apoyo de las políticas públicas a otros emprendimientos comunitarios o asociativos en ámbitos urbanos.

Asimismo, desde las políticas públicas que orientan el TRC se vuelve a colocar al turismo como una herramienta positiva que permitiría resolver finalmente las demandas y conflictos del territorio a partir de recuperar nociones sobre el desarrollo actualizando los paradigmas vigentes, se pasa de expresar al TRC como una oportunidad para promover el desarrollo local, revitalizar las economías locales o, actualmente, desde un enfoque más integrador, se implementa el enfoque del desarrollo territorial rural (Lauttada, 2014). Este enfoque tiene por objetivo que los territorios sean competitivos y se posicionen en los mercados dinámicos de la globalización, y traza un “deber ser” del territorio que se impone desde las políticas públicas a nivel local (Manzanal, 2014).

Finalmente, el Estado a través de sus políticas públicas empezó a reconocer estas prácticas que se venían desarrollando con anterioridad por estas poblaciones. La intervención de los organismos competentes, en algunos casos más que promover una mayor participación y contribuir en ofrecer herramientas para mejorar la gestión del turismo “comunitario”, terminaron modelando esas experiencias para que se ajusten a sus propios conceptos.

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[1] Cecilia Pérez Winter. Investigadora del CONICET. Doctora en Antropología Social por la UBA. Docente de posgrado de la Facultad de Agronomía de la UBA y de la Universidad Nacional de Quilmes.

[2] Clara Elisa Mancini. Investigadora del CONICET. Doctora en Arqueología por la UBA.

[3] Si bien no incorporamos esta discusión en este artículo, es importante señalar que aquí se podría también incluir qué se entiende por rural o ruralidad, ya que el turismo comunitario es una modalidad significativa dentro de ese ámbito.

[4] Este programa mayor, aún vigente, nuclea Cambio Rural, ProHuerta, entre otros, con el interés de promover la innovación tecnológica y organizacional de los actores del medio rural, fortalecer la competitividad regional y nacional y generar equidad social y sustentabilidad. Dentro del PROFEDER se desarrollan proyectos de TR de tipo comunitarios y asociativos.

[5] Es un término que comenzó a utilizarse a partir de la década del 2000 para incluir a la diversidad de personas que participan de los proyectos de turismo rural: prestadores de servicios turísticos y no turísticos, productores/as agropecuarios/as, artesanos/as, miembros de un museo, etc. (Guastavino et al., 2010).

[6] http://www.prosap.gov.ar/Docs/MAGyPTurismoRural.pdf

[7] Cabe señalar que el último proyecto de Ley presentado en el 2021 es idéntico al del 2019.