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Estado, universidad y derecho a la educación superior en Argentina. Artículo de Nora Zoila Lanfri. Educación, Lenguaje y Sociedad EISSN 2545-7667 Vol. XXIV Nº 24 (Abril 2025) pp. 1-18.
DOI: http://dx.doi.org/10.19137/els-2025-242404
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DOSSIER
Estado, universidad y derecho a la educación superior en Argentina hoy
State, university and the right to higher education in Argentina today
Nora Zoila Lanfri
Universidad Nacional de Córdoba, Argentina
Fecha de recepción: 15/11/2024 / Fecha de aceptación: 11/12/2024
Resumen
La pregunta central que articula la presentación es cómo se está reformando actualmente el Estado en Argentina y cuál es su papel en la definición y regulación de las políticas educativas para garantizar derechos, en un contexto global y regional complejo, marcado por el avance del neoliberalismo, la ultraderecha y el neofascismo. Luego de tres quinquenios de expansión de derechos sociales, interrumpida por el gobierno de Mauricio Macri; la gestión de ultraderecha del presidente Milei implementa políticas que reducen el papel del Estado, produce un ajuste estructural del gasto público, retirándose paulatinamente del sostenimiento de la educación, aumentando la desigualdad educativa y la mercantilización del sector. La reciente ley de Bases, aprobada por el Congreso Nacional, otorga al presidente facultades extra-ordinarias, flexibiliza el mercado laboral, promueve privatizaciones y reduce la estructura del Estado, afectando especialmente los derechos adquiridos. Las políticas educativas de la nueva gestión han degradado áreas clave de educación, ciencia, tecnología, y cultura, afectando gravemente su continuidad e interrumpiendo acciones orientadas a la universalización del acceso, el acompañamiento de trayectorias y la mejora de la calidad educativa, desmantelando sus equipos técnicos. El efectivo cumplimiento del derecho a la educación es hoy un problema presupuestario y, por tanto, político, pero también simbólico. La avanzada del gobierno contra la educación, la ciencia y la cultura refleja una postura antidemocrática, de censura y de menosprecio al pensamiento crítico, tildando de adoctrinamiento cualquier posición diferente a la oficial. Para defender la democracia y el derecho a la educación es crucial entender los fenómenos político-educativos actuales y fortalecer la posición ética y política en su resguardo.
Palabras clave: Estado, políticas educativas, derecho a la educación, neoliberalismo, democracia.
Abstract
The central question guiding this presentation is how the State is currently being reformed in Argentina and what its role is in defining and regulating educational policies to guarantee rights, within a complex global and regional context marked by the rise of neoliberalism, the far right and neofascism. After three five-year periods of social rights expansion, interrupted by the government of Mauricio Macri; President Milei's far-right administration has implemented policies that reduce the State's role, produce a structural adjustment of public spending and gradually withdraw support for education, increasing educational inequality and the commercialization of the sector.
The recent Bases law, approved by the National Congress, grants the president extraordinary powers, makes the labor market more flexible, promotes privatizations, and reduces the size of the State, particularly affecting acquired rights. The new administration's educational policies have degraded areas such as education, science, technology, and culture, severely impacting their continuity and interrupting initiatives aimed at universalizing access, supporting educational trajectories, and improving quality, while dismantling their technical teams.
The effective fulfillment of the right to education is now a budgetary problem, thus a political one, but a symbolic issue as well. The government's actions against education, science and culture reflect an anti-democratic stance, one of censorship and disdain for critical thinking, labeling any position different from the official one as indoctrination. In order to defend democracy and the right to education, it is crucial to understand current political-educational phenomena and strengthen the ethical and political position in their protection.
Keywords: State, educational policies, right to education, neoliberalism, democracy.
Presentación
Las notas que comparto fueron parte de la intervención en el ciclo de paneles “Debates en educación en el nivel superior en la coyuntura actual”, organizado por la Dra. Sonia Alzamora, la Lic. Mirian Martín Lorenzatti y el Prof. Franco Llanos, reuniendo al equipo de cátedra de la asignatura Sociología de la Educación del Departamento de Ciencias de la Educación, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de La Pampa y la Asociación de Docentes Universitarios (ADU - La Pampa), el 11 de septiembre de 2024.
La invitación para pensar la coyuntura actual en un día de lucha y movilización por la Ley de Financiamiento Universitario y por el rechazo al veto de la Ley de Movilidad Jubilatoria, bajo el lema “Sin universidad y sin ciencia no hay futuro”; orientó mi pregunta inicial para este panel sobre cómo se está reformando el Estado en Argentina: ¿Cuál es el papel del Estado en educación y en la definición de las políticas universitarias, pero sobre todo cuál será su papel en tanto fuente de regulación de la acción pública para garantizar derechos?
En un contexto global signado por el avance de los neofascismos reales (Forti, 2024), que se inscriben en un escenario de recomposición de las fuerzas del mercado y en procesos políticos globales postpandemia que han movilizado recursos bélicos, energéticos (gas, petróleo, litio) y financieros, el escenario político educativo de América Latina y de Argentina es complejo, siempre es complejo y cambiante.
Afrânio Méndez, João dos Reis Silva Jr. y Mário Azevedo (2004), en un interesante análisis que ya tiene unos años, señalan que los desplazamientos geográficos-temporales y sociales acaecidos pusieron la racionalidad del capital directamente en la esfera política y cultural, al imponer un proceso reformista a nivel planetario que se verifica con intensidad en nuestras latitudes.
Como mencionó Susana Vior en el panel anterior, la globalización neoliberal es texto y contexto de un movimiento complejo –que lleva ya treinta años– de transformación en la forma histórica en que el capitalismo produjo las reformas del Estado y de la educación en la región.
Este neoliberalismo que está en su fase tardía, utilizando la expresión de Daniel García Delgado y Agustina Gradín (2017), “se manifiesta en políticas públicas que promueven una gigantesca transferencia de ingresos a sectores concentrados de la economía, un rápido aumento de la desigualdad, del desempleo y a una conjunción de poder mediático, judicial y económico novedosa que diluye la problemática del desarrollo y lo sustituye por el de la transparencia” (p. 1). En el mismo sentido, João Barroso (2006) va a señalar que se asiste a la emergencia de formas de regulación multipolares, multiniveles y multiactorales, en el marco de estos procesos globales y regionales de más larga duración a los que venimos asistiendo.
Luego de haber transcurrido una etapa de reconocimiento y ampliación de derechos y de construcción por parte del Estado de círculos cada vez más amplios de protección social entre 2003 y 2015, con un interregno marcado por el desmantelamiento de planes y programas nacionales durante la gestión Macri (2015-2019) y por la pandemia (gestión Fernández), Argentina inició a fines del año pasado un período de recomposición de políticas educativas de corte neoliberal con ciertas reminiscencias discursivas noventosas y otras cercanas a las dictaduras (como las restricciones para la manifestación de la protesta social o las limitaciones para el acceso a la información pública sobre las acciones de gobierno, cuestiones que deterioran fuertemente la calidad institucional de la democracia), pero con puntos de partida radicalmente diferentes.
Luego de un proceso eleccionario democrático que marcó el inicio de esta nueva gestión de gobierno con la presidencia de Javier Milei, orientada por discursos anclados en la ultraderecha, en materia de políticas educativas se está produciendo una fuerte profundización de procesos de multirregulación política, con un brutal ajuste estructural del gasto público, el retiro del Estado nacional del sostenimiento de la educación, la ciencia y la tecnología, con amplio margen para el avance de la mercantilización, la comodificación y el lucro en el sector educación, cuyos efectos podemos prever bastante claramente en términos de profundización de la desigualdad educativa.
La llamada Ley de Bases y puntos de partida para la libertad de los argentinos, N°27742/24, sancionada el 27 de junio pasado, avanzó sobre una cantidad importante de derechos adquiridos por los habitantes del país desde su constitución como Nación y desde la conformación misma del Estado. Para listar, sin pretensión de exhaustividad, algunas cuestiones centrales de una ley que contiene 238 artículos, menciono:
Como mencioné arriba, el Estado vuelve a reformarse a sí mismo, a través de un gobierno de extrema derecha (que se autodenomina como anarcocapitalista), profundizando los cambios ocurridos en el Estado tres décadas atrás, aunque con otras influencias y regulaciones.
La diseminación de ideologías de derecha va orientando políticas de redefinición del rol del Estado, que no desaparece pero recorta su papel, se reforma a sí mismo en busca del mentado “superávit fiscal”, recorta la obra pública, reduce los derechos laborales, promueve privatizaciones y delegación a distintos niveles de iniciativa, de responsabilidad y de territorialidad, en la que el Estado central opera como metaregulador o regulador de múltiples regulaciones (Barroso, 2006; Miranda y Lanfri, 2016).
Nuevos instrumentos de regulación social se van configurando y de modo paradojal, como señala el sociólogo inglés Stephen Ball (2004), el Estado no disminuye su actividad, sino que actúa de modo diferente, como negociante estratégico, implicado en la promoción del libre mercado y la competencia.
En palabras de David Harvey (2007) “se espera que el Estado ocupe el asiento trasero y simplemente disponga del escenario para que el mercado funcione” pero, a la vez y contradictoriamente, “se asume que adoptará una actitud activa para crear un clima óptimo para los negocios y que actuará como una entidad competitiva en la política global” (p. 86).
Aquí hago un alto en el desarrollo para poner en foco la necesidad de una mirada atenta sobre las calidades de nuestra democracia: se han producido en este tiempo un incumplimiento de leyes vigentes, desconocimiento de derechos constitucionales y un discurso político oficial portador de una retórica despreciativa de los valores democráticos que ha instalado una construcción discursiva de desvalorización de la universidad, la ciencia, la cultura, el arte, los derechos humanos, la crisis medioambiental y tantas otras cuestiones críticas de la convivencia democrática. Como señala Eduardo Rinesi (2024), luego de una década y media de discurso kirchnerista impregnado de una ética de los derechos y un cambio hacia una retórica de cuidado durante la gestión Fernández, empujada por la pandemia, asistimos a una evidente y preocupante desaparición de la idea de derecho en el discurso político actual.
El rol del Estado en la garantía del derecho a la educación
Entonces, vuelvo a la pregunta inicial acerca de cuál es el papel del Estado argentino en Educación Superior y en la definición de las políticas universitarias, pero sobre todo cuál es su papel en tanto fuente de regulación de la acción pública para garantizar derechos.
Para ello resulta necesario interpretar los cambios que se están produciendo en los modos de regulación de la educación universitaria y en especial, analizar los efectos que estas mudanzas van produciendo en la relación Estado-universidad. Entre ellos menciono, sin pretensión de exhaustividad:
Norma Paviglianitti (1999) señala que el derecho a la educación es una construcción sociohistórica, fruto de disputas de actores sociales en las que el Estado es el representante del interés general y la educación es una función del Estado. Y como lo establece la normativa vigente, la universidad no se trata de una industria, ni un servicio, no persigue ni debe perseguir un fin comercial, de lucro, sino que es un derecho. Ya desde fines del siglo XX las políticas neoliberales “potencian” y resignifican el discurso de la libertad de enseñanza ya no desde la disputa del Estado con la Iglesia por el control de la educación, como ocurrió principalmente a fines del siglo XIX, sino para justificar (legitimar) nuevas formas de privatización y mercantilización de la educación. No es meramente un discurso sobre ideología económica, sino una forma de organizar la sociedad y las relaciones sociales, lo privado, lo público, lo estatal y los derechos sociales (Viñao Frago, 2001).
Sin embargo, en los tres primeros lustros del nuevo siglo, los gobiernos progresistas de la región ampliaron hacia la universalización el concepto de derecho a la educación. Se trata de derechos de tercera generación entre los que se incluyó el reconocimiento de la educación superior en ese conjunto de los derechos universales. Para nuestro país, se incluye en la legislación vigente a partir de la sanción de la Ley de Educación Nacional N°20206/06 y de la reforma legislativa que significó la sanción de la Ley de implementación efectiva de la responsabilidad del Estado en el nivel de Educación Superior N°27204/2015, conocida como Ley Puiggrós. En esta norma la educación superior se define como un bien público y un derecho humano personal y social (art. 1, que sustituye el art. 1 de la Ley de Educación Superior N°24521/95) garantizado por la responsabilidad principal e indelegable del Estado nacional de proveer el financiamiento, la supervisión y fiscalización de las universidades nacionales, así como la supervisión y fiscalización de las universidades privadas (art. 2, que sustituye el art. 2 de la Ley de Educación Superior N°24521/95). Los cambios normativos fueron reflejando las orientaciones de la política y el rol del Estado en la efectivización del derecho se fue evidenciando en la ejecución de planes, programas y proyectos para el desarrollo de las universidades en particular, y del sistema científico tecnológico en general. Por mencionar algunos, planes de mejora de la enseñanza acompañados de fondos para infraestructura y equipamiento, mejoras de las dedicaciones docentes, radicación de investigadores, federalización de las políticas científicas, programas de acompañamiento de trayectorias, becas de grado y posgrado, ampliación de los cupos para el ingreso a carrera de investigador, creación de nuevas universidades, movilidades y otras acciones de internacionalización, redes internacionales de investigación, y otras acciones de apoyo a la investigación y desarrollo, la extensión universitaria, la vinculación con los sectores productivos, etc..
En una somera visita a las políticas educativas y universitarias actuales, a nueve meses de inaugurarse la gestión de gobierno, nos encontramos con la desaparición del Ministerio de Educación Nacional, pasando del rango de ministerio al de secretaría. ¡Y además ya no de Educación, es de “Capital Humano”! Asistimos también a recortes en los programas, desmantelamiento de áreas y despidos de personal, en educación, en ciencia y tecnología, en arte, en cultura, en derechos humanos. Se ha producido la derogación del FONID, recortes presupuestarios a las universidades que ponen en riesgo la continuidad de sus actividades, restricciones en CONICET, CONAE, CNEA y otros organismos públicos de producción científica. Buena parte de los planes, programas y proyectos que se orientaron a lograr la universalización del acceso, el acompañamiento de trayectorias y la mejora de la calidad educativa han sido discontinuados y los equipos técnicos desarticulados.
Un informe de IEC/CONADU de abril de 2024 sobre la situación de las universidades públicas muestra datos alarmantes acerca del deterioro salarial de docentes e investigadores: una caída del 29,7% que en términos nominales significa una pérdida respecto de la inflación cercana al 50 %, siendo que la mayor retracción es producto de la devaluación de la moneda, en el inicio de la gestión Milei en diciembre pasado, situación que se agrava por la precariedad presupuestaria y la desactualización de las partidas para las UUNN que supone la prórroga del Presupuesto 2023. En el mismo documento, CONADU advierte sobre los efectos de este deterioro que deja a docentes universitarios (por primera vez en 20 años) bajo la línea de pobreza fijada por el INDEC y que el presupuesto universitario “llegaría sólo al 0,27 % del PBI, el valor más bajo en las últimas décadas” (IEC/CONADU, 2024, p. 7).
Los impactos por los recortes en ciencia y tecnología también se ven en cuestiones puntuales: descenso acelerado en la inversión (bienes de capital y equipamiento e infraestructura), en salarios y en gastos corrientes que suponen riesgos ciertos de parálisis para la actividad científica, la innovación y el desarrollo tanto en las universidades como en los organismos de ciencia y tecnología del país. Se habla de una caída real de entre el 25 y el 33 % que en algunos casos llega hasta el 66% (CONADU, 2024).
Entre los numerosos informes que documentan la situación actual de las universidades y del sistema científico tecnológico, comparto algunas cifras ofrecidas por la publicación del Grupo Economía, Política, Ciencia (EPC), en el marco del Centro Iberoamericano de Investigación en Ciencia, Tecnología e Innovación (CIICTI). El documento Panorama Sintético del SNCTI – Primer semestre 2024 – señala que la Función CyT ha descendido en el primer semestre de 2024 un 30,4% real contra 2023, cifra que se eleva a un 37,7% real, si se considera el desaparecido MinCyT, incluyendo la actual Secretaría, el CONICET, la Agencia I+D+i y la CONAE. El documento expresa que:
Esta caída contraría la orientación asumida desde 2021 por el marco normativo votado de manera unánime en la Ley 27.614 de Financiamiento del SNCTI, que se proponía llevar la Función CyT al 1% del PBI. Tras tres años de robustos avances, y habiendo alcanzado la FCyT el 0,302% del PBI en el último año, lo que significó un avance de la inversión en ciencia del 43% real entre 2020 y 2023, lo que se observa es un descenso notorio de la inversión pública en ciencia, que no tiene antecedentes en la programación presupuestaria de la Argentina desde que la Función se incorporó al sistema de cuentas en 1972 (EPC, 2024, p.1).
Entonces, hoy el efectivo cumplimiento del derecho a la educación superior que establecen las normas vigentes se juega principalmente en el inédito y abrupto recorte que ha puesto a las universidades nacionales y al sistema científico tecnológico del país en una situación crítica cuyos efectos a mediano y largo plazo todavía no alcanzamos a dimensionar. El problema es presupuestario y, por lo tanto, es político, pero también es simbólico. El uso mediático de discursos que, con una intencionalidad de desprestigio que no tiene parangón en la historia universitaria argentina, ha contribuido a diseminar y reforzar una imagen pública de irregularidades, corrupción y despilfarro.
Un artículo publicado en el portal La Tinta, de autoría de Luis Ignacio García (2024) señala que:
La avanzada del gobierno contra la ciencia en general debe inscribirse en la descalificación específica para la cultura y, sobre todo, en su discurso sobre el “adoctrinamiento”. Si el desfinanciamiento de las ciencias “duras” expresa su voluntad de colonia, su política económica reprimarizadora y si completa falta de sentido “soberano” para el desarrollo capitalista argentino, la afrenta contra la cultura y las ciencias sociales expresa su impronta antidemocrática, su voluntad de censura y su denigración general del pensamiento crítico. Para el gobierno las ciencias humanas son un “lujo” que no nos podemos dar en un país con el 60% de pobreza es porque asume que la democracia es un “lujo” y que la pobreza en un problema matemático que nada tiene que ver con los procesos sociales y culturales que la hacen posible y sostenible.
La avanzada del gobierno contra la educación, la ciencia y la cultura refleja una postura antidemocrática, de censura y de menosprecio al pensamiento crítico, al tildar de adoctrinamiento cualquier posición diferente. Para defender la democracia y el derecho a la educación, es crucial avanzar en la comprensión de los fenómenos político-educativos actuales y fortalecer la posición ética y política de defensa de estos derechos.
Hacer frente a estas cuestiones urgentes y críticas supone abordar una situación que nos interpela y nos exige construir preguntas pertinentes y relevantes, que tome especial consideración a los contextos globales, regionales, nacionales y locales. En tanto cientistas sociales, hay un trabajo para hacer orientado a identificar y visibilizar las usinas de pensamiento que difunden esos discursos, analizar las relaciones de conocimiento-poder que se constituyen en las relaciones multiactorales globales-locales e indagar cómo se construyen transversalmente esas multirregulaciones. En este sentido, Saura y Muñoz Moreno (2016) nos advierten que “las diversas formas de neoliberalización difieren en los múltiples escenarios y, aunque se debe tener en cuenta la perspectiva global, es apropiado resituarlas de forma contextualizada mediante el análisis de las prácticas que neoliberalizan escenarios concretos” (p. 3). Asimismo, según señala Forti (2021), la extrema derecha está alcanzando una dimensión global sirviéndose de un nuevo ropaje, disimulando un falso discurso democrático y usando las redes sociales magistralmente. El aporte de Forti (2021) resulta valioso para reconocer las nuevas formas que toma esta extrema derecha que amenaza nuestras democracias.
En el mismo sentido, es importante analizar con detenimiento el desarrollo vertiginoso de un gran mercado educativo global de la Educación Superior, fuertemente impulsado a partir de la pandemia COVID-19, aunque con una expansión sostenida desde hace varias décadas tal como lo demuestran los ingentes esfuerzos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) por incluir a la educación en tratados de libre comercio.
Los abordajes propuestos, estimo, nos ayudarán para realizar los análisis necesarios tanto en los espacios de producción en investigación como en las aulas universitarias que habitamos. Y, cuando estas herramientas no nos alcancen, saldremos en busca de otras que permitan comprender estos fenómenos político-educativos, especialmente sobre sus formas más cotidianas y complejas. Es claro que también se trata de una disputa por los sentidos de lo público y de la universidad. Creo que esa comprensión nos ayudará a reforzar ética y políticamente la posición irrenunciable de defensa sin ambigüedades de la democracia y del derecho universal a la educación. En el mismo sentido, será central reconocer y sostener los colectivos gremiales como espacios de debate, lucha y reivindicación de derechos.
Para finalizar comparto un párrafo de la Declaración Final de la Reunión de seguimiento de la III Conferencia Regional de Educación Superior de América Latina y el Caribe (CRES+5) que tuvo lugar en Brasilia, Brasil del 13 al 15 de marzo de 2024 con el objetivo de evaluar los avances desde la Conferencia de Córdoba de 2018,
Refrendamos que la Educación Superior es un derecho universal y un bien público social que debe ser garantizado plenamente por los Estados conforme lo suscrito y aprobado en las Declaraciones de la Conferencia Mundial de la UNESCO de 1998, de las Conferencias Regionales de Cartagena, Colombia (2008) y de Córdoba, Argentina (2018). Asimismo, coincidimos que este principio debe ser la piedra angular que guíe la organización integral del sistema educativo. (CRES+5, 2024)
Referencias
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