Los menores de edad y la asistencia social en la Legislatura durante la gobernación de José Luis Cantilo. Provincia de Buenos Aires, 1922-1926

Minors and social assistance in the Legislature during the governorship of José Luis Cantilo. Province of Buenos Aires, 1922-1926

Os menores de idade e a assistência social na Assembleia Legislativa durante o governo de José Luis Cantilo. Província de Buenos Aires, 1922-1926

Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Instituto de Estudios Histórico-Sociales. Instituto de Geografía, Historia y Ciencias Sociales

Este artículo analiza proyectos de ley presentados a la Legislatura de la provincia de Buenos Aires, Argentina, durante la gobernación de José Luis Cantilo tanto por el Poder Ejecutivo como por algunos legisladores. Busca observar, a través de sus fundamentos y planteos centrales, cómo se entendía la política social hacia la infancia, poniendo especial interés en analizar la percepción sobre las necesidades por atender, el papel que le cabía al Estado, así como a la asistencia privada en funcionamiento.

El análisis presentado se detiene en propuestas que, si bien en su mayoría no se tradujeron en leyes tras su presentación, permiten ver la lenta redefinición de los espacios de intervención estatal sobre la minoridad en las primeras décadas del siglo XX. Los proyectos legislativos y las discusiones parlamentarias recuperados contribuyen a iluminar el escenario reformista del periodo estudiado, más allá de los resultados concretos.

This article analyzes bills presented to the Legislature of the Province of Buenos Aires, Argentina, during the governorship of José Luis Cantilo, both by the Executive Branch and by some legislators. It seeks to observe, through their foundations and central proposals, how social policy for children was understood, paying special attention to the perception of the needs to be addressed, the role of the State, and the role of private assistance in operation.

The analysis presented focuses on proposals that, although most did not translate into laws after their presentation, allow us to see the slow redefinition of the spaces for state intervention regarding minors in the first decades of the 20th century. The legislative bills and parliamentary discussions recovered contribute to illuminating the reformist landscape of the period studied, beyond the concrete results.

Este artigo analisa projetos de lei apresentados à Assembleia Legislativa da província de Buenos Aires, Argentina, durante o governo de José Luis Cantilo, tanto pelo Poder Executivo quanto por alguns legisladores. Ele procura observar, por meio de seus fundamentos e argumentos centrais, como era entendida a política social voltada para a infância, com especial interesse em analisar a percepção sobre as necessidades a serem atendidas, o papel que cabia ao Estado, bem como a assistência privada em funcionamento. }A análise apresentada concentra-se em propostas que, embora na sua maioria não tenham sido convertidas em leis após a sua apresentação, permitem observar a lenta redefinição dos espaços de intervenção estatal sobre a menoridade nas primeiras décadas do século XX. Os projetos legislativos e as discussões parlamentares recuperados contribuem para esclarecer o cenário reformista do período estudado, para além dos resultados concretos.

Los menores de edad y la asistencia social en la Legislatura durante la gobernación de José Luis Cantilo. Provincia de Buenos Aires, 1922-1926

En los umbrales de los años veinte, una serie de factores confluyeron para potenciar, en Argentina, las preocupaciones por la infancia (especialmente la de pocos recursos) desde múltiples sectores. Muchas voces (de pedagogos, médicos/as, juristas, benefactoras, feministas, entre otros/as) habían comenzado a manifestarse al respecto ya desde fines del siglo XIX. En los inicios de la nueva centuria, la cuestión obtuvo especial interés en un marco de disquisiciones regionales que excedían la agenda local (Netto Nunes, 2012).

Estas inquietudes habían recibido poca atención del Estado argentino en términos de la organización de instituciones que pertenecieran a su órbita. Si bien el mismo Estado era quien había diseñado una educación pública que debía alcanzar a todos los menores de edad, la contención de las necesidades de aquellos que quedaban fuera de esta figura de niño/niña (como el colectivo de huérfanos, abandonados o mendigos) quedó en manos de instituciones de beneficencia. Estas organizaciones emanaban de la sociedad civil, eran mayormente de carácter femenino y estaban ligadas de algún modo a la Iglesia católica o a algún otro credo religioso. Aunque recibían ciertos apoyos económicos del Estado, estos eran irregulares e inestables y, por ello, dependían fuertemente de los aportes privados.

Ya a mediados de la segunda década del siglo XX, se habían hecho evidentes las falencias de este modelo y se tornaba imperioso dar respuestas a amplias capas de la población menor de edad que no entraba en una categoría o en la otra de manera tajante. Como ha señalado Carolina Zapiola (2009), al margen de las representaciones sobre la infancia inspiradas en los postulados de la Ley 1420, la realidad chocaba con otras que la excedían y complementaban, como la que vivían niños y niñas que asistían a las escuelas, pero también integraban el mercado de trabajo. Antes, Lucía Lionetti (2007) había advertido sobre los límites de la escuela pública y las representaciones que forjó sobre la infancia, dando cuenta de las dificultades que tuvieron amplios sectores de la población para ajustarse a ella, en especial los hijos e hijas de trabajadores que debían contribuir con sus endebles economías familiares.

La década de 1930 habría sido clave en la introducción de algunas prácticas sobre la infancia que denotan un mayor intervencionismo estatal a través de la creación de instituciones que buscaban tener alcance nacional. Esta investigación se ubica en una época previa: la década de 1920, cuando muchas de estas acciones se gestaron. Al mismo tiempo, se inscribe dentro de una línea de trabajo que busca explorar la reconfiguración que se fue dando, entre 1913 y 1930, en las formas de asistencia tanto privadas como estatales.^[1] Se trata de un momento clave que, si bien no vio realizadas muchas de las propuestas que surgieron, debe ser abordado de manera específica porque varias de ellas denotan mutaciones en la manera de entender la responsabilidad social del Estado, al tiempo que se insistió en la necesidad de mantener una alianza estratégica con las instituciones de la sociedad civil, haciendo uso también de sus estructuras establecidas y en funcionamiento desde hacía décadas. En este sentido, adherimos a lo que ha sostenido Beatriz Moreyra (2017) para la provincia de Córdoba, quien afirma que:

los avances del Estado sobre el espacio asistencial, a partir de los años treinta del siglo XX, se construyó sobre la base del entramado benéfico asistencial que se había gestado en las etapas previas a la consideración de la asistencia como un derecho (p. 4).

El objetivo central de las páginas que siguen es analizar proyectos de ley presentados a la Legislatura de la provincia de Buenos Aires durante el gobierno de José Luis Cantilo, así como a propuestas que el mismo gobernador trazó en cada apertura de sesiones durante su gestión. Se busca observar, a través de sus fundamentos y planteos centrales, cómo era entendida la política social (haciendo foco especialmente en aquellas hacia la infancia), las necesidades por atender y las mutaciones en el papel que les cabía al Estado y a la asistencia privada.^[2]

Aunque este trabajo se detiene en proyectos que en su mayoría no se tradujeron en leyes tras su presentación, el foco está más allá de su puesta en práctica. Se busca reparar en la lenta redefinición de los espacios de intervención estatal sobre la minoridad en las primeras décadas del siglo XX, en una época prolífica en demandas de cambios y perfeccionamiento de esas intervenciones, desde un espacio que ha sido poco abordado, como es la provincia de Buenos Aires, a pesar de su centralidad en aspectos políticos y productivos. Adherimos a los supuestos de otra investigación que sostiene que esta provincia puso de manifiesto de manera temprana cierta vocación intervencionista en materia de minoridad, abandonada en la década de 1920 (de Paz Trueba, 2023). Pero buscamos sumar aspectos novedosos a esos planteos al recuperar otros proyectos legislativos que, aunque escasos, son innovadores en sus propuestas y contribuyen a iluminar ese escenario reformista, más allá de los resultados concretos.

La pesquisa se inscribe dentro de los estudios sobre la historia de la infancia, pero se beneficia también de las investigaciones que en los últimos años han renovado los abordajes del Estado y sus elencos de funcionarios, las instituciones y la elaboración e implementación de políticas públicas. Resultaron centrales, para el estudio de los objetivos aquí propuestos, los trabajos que se inscriben en la historiografía de las infancias y que han analizado la construcción de las categorías “infancia” y “menores”, los discursos que abordaron sus problemáticas, así como las soluciones puestas en práctica desde el plano legislativo e institucional estatal y privado (Villalta, 2010; Aversa, 2015; Allemandi, 2017; de Paz Trueba, 2017, 2020; Zapiola, 2019; Freideinraij, 2020; Stagno, 2020).

Las investigaciones que se han interesado en el surgimiento de las políticas sociales en Argentina, tanto los clásicos postulados de Eduardo Zimmermann (1995) y Juan Suriano (2000), como los aportes más recientes, que fijan su atención en los expertos y los saberes que estuvieron en la base de la construcción estatal y su difícil institucionalización (Bohoslavsky y Soprano, 2010; Plotkin y Zimmermann, 2012; Di Liscia y Soprano, 2017; Ortiz Bergia, 2018), han aportado pistas para pensar los problemas que plantea este trabajo.

Otra línea de investigación de la que se beneficia este texto es aquella que ha sostenido que, en la década de 1930, se acrecentaron los intentos de regulación estatal de la asistencia, que buscaron perfeccionar acciones de intervención que, en el período previo, habían sido poco articuladas (Giménez, 2009). Además, esto marcaría una continuidad entre el periodo peronista y las décadas anteriores (Suriano, 2004; Ortiz Bergia, 2009). Algunas investigaciones afirman que muchas de esas obras han estado enfocadas mayormente en la infancia y la maternidad, y han puesto en el centro de las preocupaciones a niños, niñas y a sus familias (Cosse, 2005; Biernat y Ramacciotti, 2008; Ortiz Bergia, 2018; Stagno, 2020).

Finalmente, compartimos con María José Ortiz Bergia (2018) que no podemos entender las políticas de minoridad como el resultado automático de las decisiones tomadas por expertos y dirigencias partidarias, sino que en ellas se jugaron también las voluntades y acciones de múltiples actores. Entre ellos, se destacan los destinatarios y sus familias por un lado y los empleados estatales por el otro, algo en lo que profundizan otras investigaciones (de Paz Trueba, 2018; Cerdá y de Paz Trueba, 2022).

El primer apartado refleja brevemente el escenario internacional dentro del que debemos enmarcar los proyectos en los que hace hincapié el artículo, que se centra en el análisis de los presentados a las cámaras por legisladores, así como algunas propuestas de reformas del propio poder ejecutivo. Además, se atiende a los fundamentos de estos para ver de qué modo la cuestión de la infancia cobró sentido en un marco de preocupaciones más amplio, buscando iluminar sobre las innovaciones y las persistencias en las maneras de entender cómo se pensaba que debían ser las intervenciones hacia los menores de edad y el rol que, se creía, le cabía al Estado en esta materia.

Desde 1890, médicos, legisladores, reformadores, benefactoras y funcionarios del Estado comenzaron a percibir algunos problemas derivados de las conductas de ciertos grupos de menores de edad que no se ajustaban al estereotipo deseado de niño-alumno, el ideal del futuro ciudadano (Lionetti, 2007; Zapiola, 2009). Por ello, entre 1890 y 1930 tuvo lugar en Argentina la exaltación de la necesidad de proteger y tutelar la infancia como un problema de interés público, en lo que colaboraron intelectuales, médicos y hombres de Estado, al calor de las discusiones que la infancia, y sobre todo algunos sectores de ella, despertaban en otros países, como Estados Unidos, Italia, Francia o Inglaterra. En este sentido, las consecuencias de la Primera Guerra Mundial contribuyeron a fomentar estas ideas, que se convirtieron en un tema de política internacional. En este marco, tuvo lugar el primer Congreso Americano del Niño, que se celebró en la ciudad de Buenos Aires en 1916, y que en 1919 sesionó en Montevideo. En ambos, feministas, reformadores sociales y médicos tuvieron una destacada participación.

Los posteriores congresos americanos amplificaron estas preocupaciones y fueron marcando una agenda en la que se hacía hincapié en el papel que jugaba la madre educada en la protección de los hijos e hijas, pero también señalaban la importancia que tenía el Estado en la elaboración, el financiamiento y el sostenimiento de políticas demográficas y de salud. Más que la caridad hacia la parte débil del cuerpo social, en ellos se comenzó a delinear con claridad la idea del servicio que las mujeres debían hacerle a la nación (Lavrin, 2005).

Este es el contexto más general al que es preciso atender al momento de pensar en la manera en que la provincia de Buenos Aires empezó a trazar proyectos de intervención sobre su población menor de edad. En este sentido, acordamos con otros trabajos (de Paz Trueba, 2020, 2023; Cerdá y de Paz Trueba, 2022) en que no se trató de una inclinación particular del radicalismo^[3] por operar sobre la política social de manera sensiblemente diferente a etapas previas. Sí se observan, en estos nuevos elencos, una serie de matices en los modos de entender la función social del Estado y su responsabilidad sobre la cuestión de la minoridad en tanto problema que atañía al presente, pero sobre todo al futuro de la nación. Más que interpretarlo como un conjunto de convicciones partidarias e ideológicas, debemos analizarlo como una mixtura de circunstancias locales e internacionales que pusieron en agenda la cuestión de la minoridad y las infancias, que no era posible ignorar. A esto, se sumaban ciertas predisposiciones personales por parte de algunos hombres del Estado.

Ahora bien, debemos preguntarnos en qué medida estas preocupaciones de la agenda nacional e internacional se reflejaron, si es que lo hicieron, en las discusiones y propuestas de los legisladores de la provincia de Buenos Aires y en las iniciativas que el Poder Ejecutivo de entonces puso sobre la mesa. Lo primero que debemos señalar es que, si bien se trató de un periodo prolífico en discursos sobre la infancia, contrasta con las cámaras, espacios que no fueron precisamente un lugar donde estas disquisiciones se vieron reflejadas de manera constante. Otros tópicos, como la elaboración de las leyes de presupuesto, el crecimiento de la planta de empleados del Estado, los sueldos de ese personal o las obras públicas ocuparon con preponderancia la atención de legisladores de los distintos signos políticos.^[4]

Esta primera mirada puede resultar decepcionante al hacerla en relación con la diatriba de discursos que poblaban por entonces las páginas de la prensa y las discusiones de profesionales dentro y fuera de los marcos de los congresos antes mencionados. No obstante, una lectura atenta de algunas propuestas y sus fundamentos permite observar, a pesar de su escasez, ciertos matices novedosos sobre la manera en que algunos de esos legisladores concebían la función del Estado en materia social al despuntar la década de 1920.

En mayo de 1922, el senador radical Juan Garralda planteó la necesidad de crear una casa de expósitos en la ciudad de La Plata, capital de la provincia. Lo novedoso del proyecto era que contemplaba el ingreso de niños y niñas de corta edad en un jardín de infantes que funcionaría en el mismo asilo. Permanecerían en esta institución hasta los ocho años, momento en el que, quienes no fueran retirados por familiares o tutores, pasarían a formar parte del Patronato Provincial de Menores. Según afirmaba el legislador:

se han creado patronatos y reformatorios para menores, pero sin llegar a lo más esencial, a la tutela del niño desamparado en sus primeros meses de vida… Hasta ahora la caridad que es una virtud que anida en el corazón de todos los argentinos, [sic] ha sido la única salvadora de esos inocentes.^[5]

Así, decía que el Estado debía concurrir en ayuda de las instituciones privadas que se hacían cargo de los más pequeños, para atender los derechos de ese grupo de niños desamparados. Esta propuesta, con visos tradicionales, contenía, sin embargo, un enfoque innovador: ampliaba el espectro de edad de niños y niñas en cuyo socorro el Estado debía intervenir de manera directa. Hasta entonces, en ese colectivo, solo habían reparado las instituciones emanadas de la sociedad civil.

Más ambicioso era el proyecto que presentó en agosto de ese mismo año el senador Martínez Sosa. A través de él, es posible aproximarse a las concepciones que manifestaba este legislador sobre el deber del Estado y sus funciones en materia de asistencia social, pero, en este caso, era más amplio e integral en sus alcances. Proponía crear una institución provincial que se llamaría “Asistencia social por el Estado”, que constaría de diversos establecimientos oficiales, ubicados en cada localidad cabeza de partido. Por su medio, debía garantizarse la prestación de servicios como los que darían las maternidades refugio, instituciones de puericultura, cantinas maternales, copa de leche y otras más novedosas, como una escuela profesional de niñeras.^[6] En esta propuesta, se evidencia la influencia de los postulados de los médicos higienistas que, desde inicios del siglo XX, fueron delineando una agenda pública de intervenciones a partir de la concepción de que las enfermedades adquirían carácter social. Desde esta mirada, era fundamental el capital humano, y la injerencia en el medio social era entendida como necesaria para evitar la propagación de enfermedades del cuerpo y males morales que podían degradar las vidas de los sujetos y, por extensión, a la sociedad. De este modo, María Silvia Di Liscia (2005) ha señalado que “la pedagogía de la higiene se superpuso en Argentina con la preocupación por el futuro racial” (p. 94), imágenes que remitían a niños débiles que no serían buenos trabajadores y soldados y madres incapaces de criar hijos sanos. Por un lado, era central que la nación se constituyera con una base poblacional numerosa y sana. Por otro lado, la modernización también acarreaba peligros para el tejido social, por lo cual, tanto desde la preservación cuantitativa como desde lo cualitativo de la población, la intervención estatal era cada vez más reclamada. En este marco, se nuclearon las políticas oficiales dirigidas a la salud infantil y a reforzar el binomio madre-hijo (Nari, 2004), dentro de las cuales puede enmarcarse el proyecto antes mencionado.

Adicionalmente a la cuestión de la población, debemos sumar una cambiante sensibilidad hacia la infancia que, si bien, como han señalado Isabella Cosse (2005) y Leandro Stagno (2020), entre otros, es posible encontrarla traducida en políticas concretas en los años treinta, los proyectos aquí estudiados muestran cómo, en la provincia de Buenos Aires, empezaron a manifestarse en la década anterior. La propuesta de Martínez Sosa contemplaba también la inauguración de asilos para menores de edad y el ingreso desde los 0 a 12 años, con lo cual no solo estaba pensando en asistir a las madres en una buena crianza, sino también en resolver la situación social que englobaba a otros colectivos sociales: al de quienes no podían mantener a su prole consigo y debían recurrir a su internación en instituciones. Además, proyectaba que, una vez alcanzada la edad máxima de permanencia, la población interna debía ser remitida al Patronato de Menores de la provincia para la enseñanza de un oficio. Es decir, que no solo el rango etario se veía ampliado, en un marco institucional de gran alcance, sino que, además, preveía una forma de articular los recursos con otras instituciones estatales, en un modo similar al que planteaba Garralda.

Entre los fundamentos del proyecto, se destacaba también el cuidado de la raza y la prevención social, acorde con un pensamiento eugenésico extendido. En este sentido, la familia, la preservación de condiciones para que las madres pudieran criar a sus hijos e hijas y, en caso imposible, el ingreso desde edad temprana a instituciones para cuidarlos adecuadamente, encontraba razón de ser en estas ideas más generales: “La sociedad tiene interés en que sus miembros sean sanos y fuertes, tanto moral como físicamente. Para asegurar lo primero, hay que cuidar al niño antes de su nacimiento y durante su primera infancia”.^[7] El proyecto se inscribía dentro de preocupaciones poblacionistas de protección de madres y niños que, como el mismo senador planteaba, era “determinada por una razón de conveniencia social”, basada en la importancia de incluir a esos sectores dentro de un modelo de comportamiento y crianza acorde con los parámetros esperados. Una tarea que, según entendía, el Estado debía llevar adelante usando los recursos que disponían los actores sociales privados. Por eso, uno de los artículos señalaba que “El Poder Ejecutivo podrá convenir con las municipalidades o instituciones particulares la oficialización de instituciones existentes o el aprovechamiento parcial de las mismas, para los fines de esta ley”.^[8]

En síntesis, en ambas propuestas, vemos una amalgama de elementos nuevos y otros no tanto, donde lo que cambia gradualmente es la manera de concebir la responsabilidad social del Estado que, si bien no puede pensarse separada de la estructura institucional de los particulares ya existentes, fue mutando en la forma de entender la intervención en materia de infancia y el papel que la gestión estatal debía tener en ella. Como ha señalado Moreyra (2009) para la provincia de Córdoba, si bien muchas iniciativas legislativas “permanecieron a nivel de proyectos, lo importante de rescatar es que la preocupación por la reforma social comenzó a ser puesta en locución por los sectores de la elite dirigente” (p. 89).

Estos desplazamientos tuvieron lugar en el contexto de la gobernación de José Luis Cantilo, que, en materia social, evidenció un mayor compromiso que las gestiones previas (de Paz Trueba, 2020). No obstante, no podemos desconocer que, en cuestión de infancia, su interés venía dado por extensión de la preocupación por los sectores trabajadores o el orden social. Ya en su primer discurso a la Legislatura como gobernador, en mayo de 1922, hizo referencia a la importancia que su gobierno daría a la cuestión obrera, la misma que lo había desvelado durante el breve tiempo que había estado al frente de la provincia como interventor.^[9] En esa ocasión, como él mismo señalaba, había tenido que actuar y “definir una conducta oficial” a fin de que hubiera un entendimiento entre las partes en pugna. Según lo entendía, en su etapa como gobernador, “esta será, de nuevo, mi norma de conducta. Deslindaré, con nitidez, una política gubernativa”, proponiendo un Estado presente en la regulación de los conflictos.^[10]

Pero si bien en principio su interés y sus referencias explícitas estaban muy centradas en el mundo del trabajo, su idea de lo social iba un poco más allá, ya que reservó también un lugar para la práctica de la asistencia. En este sentido, propuso un plan de beneficencia que incluía la creación de una diversidad de instituciones que debían atender variadas situaciones de carencias, entre las cuales se contaban aquellas destinadas a la atención materno-infantil. Además, sus nociones al respecto estaban de acuerdo con quienes sostenían que la práctica de la asistencia no podía quedar en manos de múltiples instituciones desarticuladas entre sí, y que algún control debía existir por parte del Estado, que proveía algunos de los recursos con que estas organizaciones privadas contaban. Adicionalmente, es posible que, más allá de esas convicciones personales, se haya visto influenciado por los discursos que circulaban en los congresos internacionales antes mencionados, que demandaban una mayor presencia por parte del Estado. En este sentido, como afirman Carolina Biernat y Karina Ramacciotti (2013), los índices de mortalidad creciente –sobre todo en el interior– y la caída de la natalidad en los centros urbanos de mayor tamaño, el discurso eugenésico que acentuaba la importancia de una raza sana y la influencia de la legislación internacional sobre los derechos de niños y madres “constituyeron razones de peso para reclamar la organización, a nivel nacional, de la tutela de la madre y el niño” (p. 109).^[11] Estas demandas y algunos proyectos de alcance nacional derivados de ellas se combinaron con otras medidas y propuestas del ámbito provincial, como la de Cantilo, quien postulaba un papel más activo del gobierno para reglamentar lo que, decía, no admitía discusión: “la obligación del socorro por el Estado al indigente, al débil o al necesitado”. Sin embargo, esto no implicaba desarticular el sistema de instituciones de beneficencia tradicional, sino más bien regularlo. El Estado debía garantizar que las leyes se cumplieran (las de protección al obrero, las de tutela de menores, velar por la salud e higiene pública), “mientras que el esfuerzo privado, puesto desinteresadamente al servicio de la obra, realizaría por su parte la práctica fecunda de la caridad y del bien”. Acciones en las que, nuevamente, se habilitaba en la esfera pública a las mujeres, ya que, como señalaba el gobernador: “Entre los factores a movilizar en este sentido, mi gobierno confía que el primero en alistarse será el elemento femenino”.^[12]

Durante el mismo mes de mayo, el Poder Ejecutivo envió a la Legislatura, para su tratamiento, una reforma en el esquema de ministerios de cara a promover un organigrama estatal que diera un rol mayor a lo social dentro de la burocracia del Estado. Para ello, preveía la creación del Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria, y la modificación de la denominación del de Obras Públicas. Tal como se argumentaba en los fundamentos de la propuesta, la complejidad que la provincia había adquirido con su crecimiento hacía inviable canalizar todas las demandas que caían sobre ella a través de los tres ministerios existentes hasta entonces: Obras Públicas, Gobierno y Hacienda. Por ello, sostenía que era indispensable:

vincular a los problemas de higiene pública otros de severa índole moral, relacionado con la obligación del Estado de tomar a su cargo, siquiera sea en parte, con ayuda del esfuerzo privado, las atenciones de la asistencia social, comprendiendo en esta especificación la beneficencia pública.^[13]

En este sentido, proponía concentrar en el Ministerio de Obras Públicas lo concerniente a higiene y asistencia social, modificando su denominación.

En la propuesta, la beneficencia estaba fuertemente vinculada a un carácter moral y su ampliación se basaba en una idea de intervención preventiva. Además, la gestión privada en todo momento era llamada al centro de la escena en una concepción híbrida de la asistencia. No obstante, es posible observar al mismo tiempo una postura que asumía obligaciones y responsabilidades por parte de un Estado al que preocupaban no solo los dilemas poblacionistas presentes en las mociones antes analizadas, sino también la conflictividad y las discusiones respecto a cómo incluir en el tejido social a los sectores que permanecían en sus bordes. Estos debates promovidos por feministas, legisladores e intelectuales de diverso signo jugaron un rol central en la presión hacia un Estado al que se demandaba un mayor compromiso. Este es el telón de fondo para entender esta remodelación propuesta por el gobernador Cantilo.

En muchas de esas funciones que quedarían comprendidas en el Ministerio de Obras Públicas, Higiene y Asistencia Social, los niños y niñas pobres, desvalidos y débiles tenían un importante lugar: protección de la madre y la primera infancia; asistencia y educación al conjunto de niños alienados, retardados y defectuosos; organización y sostenimiento de patronatos; cantinas maternales; copa de leche; salas cuna; creación de colonias para niños y niñas débiles; orfanatos; control de la vagancia; mendicidad; etc. Todas estas eran cuestiones de carácter urgente, según entendía el gobierno.

En este proyecto de reordenamiento del Estado provincial, se pretendía conformar una estructura que atendiera demandas sociales, más allá de que, en la base, no hubiera demasiado cambio: era una función que competía al Estado por su carácter vinculado a la prevención y preservación del orden. Tampoco preveía mayores modificaciones en su práctica, al otorgarle un rol central a las acciones de instituciones particulares cuya persistencia, como ha planteado Cecilia Tossounian (2015), puede haber sido un factor que ralentizara la emergencia de un Estado más activo en materia social. Esas organizaciones actuaban como correas de trasmisión de las acciones implementadas por el proto Estado social que se conformó a partir de la primera posguerra, y que muestran una amalgama entre tradición y modernidad en la manera de pensar y actuar sobre esta materia (Moreyra, 2015).

Durante la década de 1920, quienes gestionaban el Estado asumieron un mayor compromiso hacia lo social, y acompañaron ese desplazamiento de la concepción liberal con la noción de que seguía siendo loable el sentimiento caritativo que debía animar a los efectores privados, a quienes el Estado recurría para llevar a la práctica esa mayor intervención. Cuando en 1924 Cantilo volvió a abrir las sesiones ordinarias, mencionó la importancia que en su gestión había tenido, hasta entonces, la asistencia social por parte de agencias estatales, como la Defensoría de Menores o el Patronato de Menores, así como las instituciones privadas y religiosas y las casas de familia o industrias en las que el Estado colocaba menores desamparados. En este sentido, hacía referencia a la acertada incorporación de una ley anexa en el presupuesto para 1923, que “ha permitido extender el radio de acción oficial ampliando los elementos disponibles, por la obligación de los asilos particulares de recoger proporcionalmente a la subvención que reciban, menores dependientes de la defensoría general”.^[14] En función de la recurrente falta de espacio en las instituciones estatales, esa ley dispuso que todas las organizaciones subvencionadas por la provincia debían admitir un menor enviado por la Defensoría por cada $50 de asignación. Esta colaboración privada no solo era necesaria por falta de plazas estatales, como reconocía el documento, sino porque, además, según afirmaba: “El Estado… no debe monopolizar la asistencia social. La acción concurrente con las instituciones particulares hace más práctica y eficiente la obra”.^[15]

Si bien el gobernador manifestó tempranamente su preocupación por la infancia, debemos señalar que esta encontró su lugar en el marco de una agenda de disquisiciones más amplia que remitía a lo social y, en particular, a lo derivado del mundo de los trabajadores.^[16] Como señalamos antes, se trató de una época de transformaciones en la que las convicciones sobre cómo debía enfrentar el Estado la asistencia social se combinaron con el convencimiento sobre la practicidad de la colaboración privada, ante la imposibilidad de este de dar respuestas al ritmo de la demanda. Sin embargo, en esta etapa de cambios, se cimentaron muchas de las certezas (y algunos pequeños desplazamientos en las prácticas) en las que se basaron normativas e intervenciones que tomarían más cuerpo en la década posterior. Como ha señalado Ramacciotti (2010), debemos pensar las políticas sociales en distintas dimensiones. La primera de ellas debe reparar en:

las lógicas políticas que permiten que en un momento determinado sea posible pensar en las soluciones a problemáticas particulares con el objetivo de integrar a ciertos núcleos poblacionales; no obstante lo cual, sabido es que esto no deriva mecánicamente en la sanción de un marco normativo y administrativo (p. 195).

Reflejo de ese momento de transición es el mismo discurso de 1924, donde el gobernador reconocía que, en materia de minoridad, faltaba mucho por hacer y, aun con esa colaboración privada, no era suficiente para dar curso a los requerimientos en aumento. Según afirmaba: “La verdadera solución no ha de alcanzarse hasta tanto la provincia organice en forma el patronato de ambos sexos y distribuya ‘los hogares’ de menores en lugares estratégicos”, algo en lo que decía estar trabajando.^[17] Pero su idea acerca de cómo intervenir no se agotaba en la reforma de las instituciones asilares, puesto que creía que con esa sola medida no alcanzaba. Por ello, señalaba también la necesidad de avanzar en una modificación más profunda de las maneras de arbitrar sobre la minoridad desamparada, atendiendo a la diversidad de situaciones que esta involucraba, refiriéndose a los niños y niñas de las colocaciones domésticas, colectivo en el que pocas de las voces reformistas altisonantes del momento habían reparado.^[18]

En este sentido, el gobernador Cantilo entendía que el sistema de colocación en casas de familia debía ser reemplazado por otro superador que:

consistirá en la construcción de hogares –verdaderos centros de afección– que cultiven en los niños de ambos sexos, los sentimientos y las aptitudes nativas, enseñanzas que o no encontraron en el propio hogar o no pudieron recibir por alejarse de él prematuramente.^[19]

Tal como lo explicaba, no se trataba de construir refugios y amparar de manera circunstancial, sino de encarar una política más profunda que contemplara una adaptación legislativa y práctica a los preceptos de la Ley 10903, de cara a crear las instituciones tutelares necesarias para atender una diversidad de carencias en las que se veían involucrados los menores de edad.^[20] En esas instituciones, la reproducción del entorno afectivo de la familia (cuando era imposible mantener al niño dentro de su familia de origen) debía ser central.

Si bien, como se ha señalado, todos estos discursos revelan los fundamentos sobre los que se levantaban esas pretensiones, la novedad no residía tanto en las motivaciones que inspiraban (tanto al gobernador como a los legisladores), sino en las maneras de operar que contemplaban. Promovían una educación que tuviera en cuenta la preparación para el desarrollo de un oficio, pero también la predisposición intelectual “compatible con sus inclinaciones o sus capacidades”.^[21] Además, debía estar basada en sentimientos y emociones y destinada desde el Estado no solo a los sectores de niños más problemáticos, sino a los más pequeños, es decir, a los menores de 7 años que eran difícilmente recibidos en asilos (a excepción de los maternales). Ese programa incluía la creación de salas cuna, asilos hogares para niños y niñas que no alcanzaran los diez años y refugios para menores con entradas transitorias, entre otras propuestas. Todos debían contener un sistema de talleres y enseñanza prácticos. Como ha señalado Silvana Espiga Dorado (2022) para Uruguay, la pluralidad de situaciones que atravesaba la población infantil desde fines de siglo “habilitó la creación de diversas instituciones… de carácter educativo, legislativo, policíaco y médico” (p. 15). Como estos proyectos muestran, se buscaba responder a esa niñez heterogénea con una multiplicidad de recomendaciones para atender a la madre y al niño/niña.

En síntesis, para el gobernador de la provincia de Buenos Aires, la asistencia social tenía importancia y lo reflejaba tanto en sus mensajes a la legislatura como en algunos proyectos que promovió. A diferencia de gestiones previas de hombres de su mismo partido, mostraba especial interés por los hijos e hijas de los sectores trabajadores y entendía que la familia ocupaba un lugar central. Pero sostenía también que, en caso de faltar esta o por la incidencia de “la incultura, de la pobreza y de la incomprensión de los deberes para con los hijos y de la incapacidad moral de muchos hogares para encauzarlos”,^[22] era al Estado a quien le incumbía intervenir. En este sentido, hacía referencia a la manera en que la provincia había trabajado y trabajaba para darle forma institucional a los preceptos de la Ley 10903, a la que encontraba en concordancia con la de Patronato Provincial de 1910, y a que, en su gestión, se había avanzado en darle una forma más moderna a la institución que esta había creado.^[23] Como el mismo Cantilo lo definía, el nuevo rumbo del Patronato con el sistema de villa hogar “es de una concepción nueva, que el poder ejecutivo organiza con criterio social y educacional”.^[24]

El gobierno encaró un plan de asistencia en el que el Patronato y su reorganización tuvieron un lugar de preferencia. Además, su idea de que los asilos estatales debían reproducir el calor del hogar era superadora con relación a las formas de socorro tradicionales. El refuerzo del binomio madre-hijo conllevaba el rechazo de las soluciones que implicaban la separación del ambiente familiar. En los casos en los que de todos modos algunos de ellos requirieran el ingreso a una institución, la familia volvía a ser un faro, pero no ya como espacio para crecer, sino como modelo de socialización y de afecto que se debía reproducir dentro de los internados.

Sin embargo, fuera de las innovaciones en el Patronato de Menores de la provincia (situado en la zona de Abasto en la ciudad de La Plata) y su sistema de granjas hogar, que comenzó a instalarse en 1924 (de Paz Trueba, 2023), en la práctica, la gestión estatal no avanzó sobre la autonomía de las instituciones privadas ubicadas en el amplio territorio provincial, más allá de algunas inspecciones y del uso de su infraestructura en proporción con el otorgamiento de subsidios (de Paz Trueba, 2022). En cambio, para Cantilo, la fortaleza de su gestión radicaba en haber aprovechado esos recursos privados, aunque era consciente de las fallas. El propio gobernador reconocía que las mujeres de la beneficencia “llenan las funciones que correspondería a los gobiernos en la asistencia social, estos apenas coadyuvan a misión tan angustiosa y digna de apoyo y estímulo”.^[25]

Sabedor de lo mucho que faltaba por hacer, era sensible a las necesidades sociales y económicas (entre ellas, aunque no exclusivamente, de los menores de edad). Más allá de las carencias y del camino por recorrer, trataba de innovar con los recursos de los que disponía (públicos y privados). Su discurso, por momentos, se mostraba remozado, afirmando que un Estado moderno era aquel que intensificaba “las obras de asistencia social que le corresponden imperativamente al Estado”,^[26] pero, para llevar a cabo esa intervención acentuada, necesitaba recurrir a prácticas tradicionales, empujado, tal vez, más por necesidad que por convicción.

Los años de la década de 1920 son un buen lente para pensar de qué manera se entendía el rol estatal en la provincia de Buenos Aires en materia social y para observar cómo, tímidamente, empezaron a esbozarse cambios en las formas de intervenir en ella. Al mismo tiempo, el avance de la tutela pública debe llevarnos a pensar en el refuerzo de las prácticas privadas a las que ese mismo Estado les otorgó un papel renovado. En este contexto, la familia adquirió otro valor y fue objeto de referencia desde el punto de vista de la asistencia. A la tradicional separación de la familia, se respondía con el refuerzo del binomio madre-hijo.

Simultáneamente, los asilos y reformatorios siguieron siendo lugares requeridos para resguardar de la calle (y de familias pobres o indolentes) a muchos niños y niñas que no tenían la posibilidad de crecer en su seno. El Estado, que comenzó por entonces a reconocer su responsabilidad sobre algunos menores de edad, mostró, en este sentido, desplazamientos: una colaboración con el sector privado que no solo se reducía a otorgar subsidios, sino también a controlar, inspeccionar su accionar a cambio de esos dineros y a articular políticas de asilo: el Estado tutelaba y subsidiaba, pero la infraestructura asilar seguía siendo, en su mayor parte, privada.

Además, se observa un elemento novedoso: la reiterada mención a los afectos y a la necesidad de que esos internados y reformatorios de gestión estatal, y sobre todo aquellos que debían crearse, recuperaran parte de esa función afectiva que la familia tenía para la correcta socialización o resocialización de los menores de edad en apuros.

En síntesis, mientras que los asilos siguieron apareciendo, en muchos casos, como el único destino posible para muchos niños y niñas, al mismo tiempo, se restauró el valor de la familia como espacio de afecto y de crianza. No obstante, lo que encontramos como novedoso en el caso de este artículo no es precisamente esa idea sobre la familia, sino que era el propio Estado el que aspiraba a emular esa función en sus intervenciones más vanguardistas, buscando reemplazarla cuando esta no era suficiente y reproduciendo la vida de familia en el seno de sus intervenciones institucionales.

Asimismo, hay una ampliación en la mirada: no solo se reparaba en los menores delincuentes o en peligro de serlo, el espectro de menores de edad se amplificó, abarcando incluso a los recién nacidos. Se observa una idea de infancia más heterogénea que pretendía dar cuenta (al menos desde el discurso) de una política social más abarcativa de la que hasta entonces el Estado había llevado adelante por medio del Patronato de Menores y la Defensoría General.

¿Debe llevarnos esto a afirmar que el radicalismo fue más sensible en materia social? Difícilmente podamos ser tan taxativos. En cambio, podemos decir que la gobernación de José Luis Cantilo fue más comprometida en este aspecto que las de los predecesores de su mismo partido.

Aunque los fundamentos con que llevó a cabo esa innovación no eran novedosos (se trataba de un paradigma de utilitarismo social, de higienismo), sí observamos un mayor compromiso personal en el caso de Cantilo, una sensibilidad por la cuestión social, adquirida ya desde su etapa de intervención a la provincia. Entendemos que esa motivación personal hacia la infancia debe ser tenida en cuenta, más allá de la necesidad de matizarla dentro de un interés más amplio por el mundo del trabajo, y leída al calor de una agenda internacional que parecía marcar el rumbo, acentuando nuevas ideas sobre infancia, familia y responsabilidades estatales.

[1] Desde 1913, en la provincia de Buenos Aires, Argentina, quedaron al descubierto los signos de una marcada crisis económica y social que se incrementó con las consecuencias de la Primera Guerra Mundial sobre una economía conectada al mundo. Fue entonces cuando las demandas al Estado comenzaron a aumentar y a diversificarse. En los años de la década de 1920, se presentaron en la Legislatura provincial proyectos que buscaban dar respuestas estatales a esas necesidades.

[2] Este abordaje se hará a través de los diarios de sesiones de las Cámaras de Senadores y Diputados de la provincia de Buenos Aires, centrando especial atención en dos proyectos presentados entre 1922 y 1926 y a los discursos del gobernador José Luis Cantilo ante la Legislatura en cada inauguración de sesiones en los cuatro años de su gobierno.

[4] Durante años, la provincia de Buenos Aires se manejó con la prórroga del presupuesto de 1919, y era habitual renovar el del año anterior por duodécimos. Recién en 1924 se contó con uno específico y una de las instancias de discusión más extensas tuvo lugar en 1926. Cámara de Diputados. Diario de Sesiones (CD. DS). Sesión extraordinaria del 3 de febrero de 1926, pp. 1407-1410. Ley de presupuesto para 1923, Registro Oficial de la Provincia de Buenos Aires (1926), tomo I, p. 798. Biblioteca de la Legislatura de la provincia de Buenos Aires, La Plata, Argentina. Leyes de presupuesto de la provincia de Buenos Aires: Ley n.° 3681 del año 1919; Leyes n.° 3690 y n.° 3697 prórroga para 1920; Ley n.° 3718 prórroga para 1922; Ley n.° 3799 para 1924. Disponibles en https://normas.gba.gob.ar/

[5] Cámara de Senadores. Diario de Sesiones (CS. DS). Sesión ordinaria del 30 de mayo de 1922, pp. 218-220. Biblioteca de la Legislatura de la provincia de Buenos Aires.

[6] CS. DS. Sesión ordinaria del 1° de agosto de 1922, pp. 511-517. Ninguno de estos proyectos fue discutido en el recinto y, en el caso del de Martínez Sosa, se trataba de la reproducción del original presentado por primera vez en 1919 sin éxito.

[9] El 24 de abril de 1917, el presidente radical Hipólito Yrigoyen decretó la intervención federal de la provincia de Buenos Aires y designó al frente de esta a José Luis Cantilo. Con esta acción pretendía sanear las instituciones erosionadas por las políticas caudillistas y el fraude electoral, instaurado por los gobiernos precedentes, especialmente los de signo conservador. La intervención buscaba, además, quitar a esas fuerzas el control de una provincia crucial para Yrigoyen de cara a acrecentar su poder y dominar el principal bastión electoral. En este marco, el interventor se enfrentó a la tarea de reorganizar la administración provincial para mantener el control político y también tuvo que lidiar con los problemas derivados del movimiento obrero en ebullición.

[11] En ese punto coincide María Adelaida Colangelo (2019). La autora señala que la década de 1920 propició el temor a la “denatalidad”, sumándose al que existía por la alta tasa de mortalidad infantil, persistente entre 1890 y 1930.

[16] Un ejemplo de esto es el proyecto que el Poder Ejecutivo envió al Senado a comienzos de 1923, esta iniciativa preveía conformar una comisión de senadores y diputados para trabajar durante el año en la instauración de una caja de seguros sociales en la provincia de Buenos Aires. Esta tendría a su cargo recaudar dinero para un seguro a los trabajadores de menores ingresos (los que ganaran hasta $10 diarios), y los socorrería en caso de enfermedad, hospitalización, vejez, fallecimiento, entre otros aspectos. El proyecto contemplaba también un seguro para las trabajadoras embarazadas y las madres de lactantes. Los recursos se formarían con aportes del Estado y de los patrones. CS. DS. Sesión extraordinaria del 30 de enero de 1923, pp. 870-873.

[17] CD. DS. Sesión del 1° de mayo de 1924, p. 65. Otras investigaciones refieren a la modernización que, en estos mismos años, se dio en la forma de acción del Patronato de Menores de la provincia con sede en la ciudad de La Plata. Ver mayor información en Yolanda de Paz Trueba (2020, 2022, 2023).

[18] Tal como ha planteado Cecilia Allemandi (2017) en relación con las discusiones por las leyes laborales, recién en 1922 este sector entró en los debates. Antes, se pensaba solo en proteger a los niños y niñas (y también mujeres) que trabajaban en talleres o fábricas.

[20] La Ley 10903, sancionada en 1919, creó el primer marco normativo específico para el tratamiento legal de los menores de edad (con injerencia solo en la Capital Federal y los territorios nacionales). Las provincias con el tiempo fueron adaptando sus instituciones y crearon otras, de acuerdo con los preceptos de esta legislación, que en la práctica operó como un conjunto de objetivos para lograr.

[23] La Ley 3293 de 1910 dio origen al Patronato Provincial de Menores, una institución de internación que tuvo importantes renovaciones en su forma de intervención hacia los menores de edad durante la etapa del gobernador Cantilo (de Paz Trueba, 2023).