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DOI: https://dx.doi.org/10.19137/praxiseducativa-2020-240104
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ARTÍCULOS
Educación secundaria de adultos en Argentina: un estudio de las transformaciones curriculares
Adult Secondary Education in Argentina: a study of curricular transformations
Educação Secundária de Adultos na Argentina: um estudo das transformações curriculares
Ángel Donvito
Núcleo de Investigación en Educación en Ciencia y Tecnología (NIECyT)
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN)
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)
Argentina
adonvito@exa.unicen.edu.ar;
ORCID 0000-0002-9404-501X
María Rita Otero
Núcleo de Investigación en Educación en Ciencia y Tecnología (NIECyT)
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN)
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)
Argentina
rotero@exa.unicen.edu.ar
ORCID 0000-0002-1682-9142
Resumen: En este trabajo se analizan las transformaciones curriculares dela Educación Secundaria de Adultos (ESA) en Argentina, desde 1968. Se realiza un análisis documental de (N=32) textos oficiales del Ministerio de Educación y una categorización inductiva de tales documentos. El análisis permite identificar y describir4 etapas caracterizadas por fuertes cambios políticos, sociales y económicos. En cada etapa, se describen los objetivos institucionales de la ESA, la población a la que está dirigida, el contexto socio-económico, y las diferencias con las demás etapas. Los resultados indican que, en su origen, la ESA proponía la formación integral al adulto a partir del análisis de sus necesidades. Las trasformaciones curriculares, producto de leyes como la de reforma del estado, la de transferencia de los servicios educativos a las jurisdicciones y la Ley de Educación Nacional, condujeron a la ESA a asumir nuevas responsabilidades alejadas de los fines por la que fue creada.
Palabras clave: Educación de Adultos; Educación secundaria; Currículo; Transformaciones curriculares.
Abstract: This paper analyzes the curricular transformations of the Adult Secondary Education (ASE) in Argentina, from 1968 to the present. A documentary analysis of (N = 32) official texts provided by the Ministry of Education and an inductive characterization is carried out, allowing the identification and description of four stages characterized by strong political, social and economic changes. Each stage describes the ESA’s institutional objectives, the target population, the social and economic context, and its differences with other stages. The results indicate that at the beginning (stage 1), ASE was proposed to develop comprehensive adult education, based on the analysis of the adult students’ needs. Curricular transformations, as a result of laws such as state reform and the transfer of education services to jurisdictions and the National Education Law, led the ASE to assume new responsibilities away from the purposes which it was created for.
Keywords: Adult education; Secondary education; Curriculum; Curricular transformations.
Resumo: Este artigo analisa as transformações curriculares no Ensino Secundária de Adultos (ESA) na Argentina desde 1968. Realiza-se uma análise documental de (N = 32) textos oficiais obtidos do Ministério da Educação. É realizada uma categorização indutiva dos documentos que identifica e descreve 4 etapas caracterizados por fortes mudanças políticas, sociais e econômicas. Em cada etapa definem-se os objetivos institucionais da ESA, a população para a qual ela é direcionada, o contexto socioeconômico e as diferenças com as outras etapas. Os resultados indicam que, na sua origem (estágio 1), o ESA propôs treinamento integral para adultos com base na análise de suas necessidades. As transformações curriculares, produto de leis como a de reforma do estado, a de transferência dos serviços educacionais às jurisdições e a Lei de Educação Nacional, levam a ESA a assumir novas responsabilidades longe dos fins para os quais foi criada.
Palavras-chave: Educação de adultos; Educação secundária; Currículo; Transformações curriculares.
Este trabajo es parte de una investigación más general, alrededor de la pregunta: ¿qué
matemática enseñar en la Educación Secundaria de Adultos (ESA)? Tanto la ESA como la
Matemática que se enseña en ella responden a condiciones particulares de la sociedad en el
momento en el que fueron pensadas, y que luego han sido afectadas por los cambios que dicha
sociedad atravesaba. Los saberes matemáticos, como los de cualquier otra disciplina, son
incorporados o excluidos del currículo por influencia del contexto social, político, económico, etc.
Para comprender la difusión, o no difusión, del conocimiento propuesto para enseñar es necesario
analizar el contexto en el que se ha desarrollado el currículo actual, y las transformaciones respecto
a sus versiones anteriores. Los resultados que se presentan en este trabajo corresponden al análisis
de los documentos curriculares realizado en el marco de una tesis doctoral (Donvito, 2018 a) y se
complementa con los resultados presentados en artículos publicados (Donvito, Otero y Fanaro, 2017;
Donvito, Fanaro y Otero, 2017; Donvito, 2018b).
En Argentina, el Ministerio de Educación de la Nación (2012) ha registrado y documentado
las propuestas curriculares de la ESA vigentes, afirmando que la reconstrucción del mapa curricular
actual de la ESA presenta una alta complejidad. Esto se debe a que, en la actualidad, coexisten
diseños curriculares con vigencias jurisdiccionales en cada una de las 23 provincias (y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires), con otras de vigencia nacional. Incluso, se detecta que, en algunas
provincias, continúan funcionando planes de estudios propuestos hace más de 40 años. La Tabla
1muestra que tres jurisdicciones utilizan, entre otras, normativas nacionales de la década del 70
(3052/72; 853/74), once jurisdicciones utilizan normativas de la década del 80 (206/83), y siete
jurisdicciones utilizan una de la década del 90 (105/99).
Normativas nacionales en las distintas jurisdicciones
Fuente: Ministerio de Educación de la Nación (2012)
Un diseño curricular no es solo el resultado de los efectos traspositivos recientes, sino de
todos aquellos que los han ido modificando desde su génesis, e incluso son el resultado de
transformaciones curriculares originadas bajo condiciones históricas que ya no tienen vigencia. Esta
consideración introduce la necesidad de realizar un análisis de los documentos curriculares
históricos a fin de relevar dichas condiciones y analizar en qué medida responde a las necesidades
actuales del sector poblacional hacia el cual se orienta. Así, las preguntas que orientan esta investigación son: ¿cuáles son las principales características que definen a los distintos currículos
históricos de la ESA en Argentina desde su origen a la actualidad?, ¿qué hechos sociales, políticos o
económicos se relacionan con cambios significativos en los distintos currículos de la ESA? y ¿cuáles
son los principales avances y retrocesos que estos cambios generan en el currículo de la ESA?
Para responder las preguntas mencionadas, en este trabajo se analizan los documentos que
sientan las bases de las distintas actualizaciones del currículo de la ESA, así como de las resoluciones
que lo ponen en funcionamiento y las consideraciones políticas, económicas y sociales que lo
determinan. Se analizan, también, los textos ministeriales sobre enseñanza de la matemática en el
nivel de la educación de adultos, las bibliografías propuestas e informes redactados, tanto por
distintos organismos del Estado como por organismos internacionales.
La metodología de la investigación es de corte cualitativo, exploratoria y descriptiva
(Hernández Sampieri, Fernández Collado y Baptista Lucio, 2014). Se pretende explorar y describir, a
partir de los documentos oficiales del Estado y de otros organismos afines, las características de los
diseños curriculares históricos para la ESA en Argentina. Se trata de una investigación bibliográfica,
en la cual se realiza un análisis documental.
La técnica del análisis documental proviene de las de las ciencias sociales. Consiste en
reunir, seleccionar y analizar datos que están en forma de documentos producidos por distintos
entes de la sociedad, para estudiar un fenómeno determinado. Los documentos son un soporte
material de hechos, fenómenos y manifestaciones de la realidad social. En particular, los
documentos que interesan en esta investigación son de tipo institucional. El análisis permite
conocer aspectos históricos, contextuales (demográficos, situacionales, etc.), normativos,
organizacionales, institucionales, de opinión pública, entre otros, relacionados con el tema de
investigación (Valles, 1997).Los documentos de este estudio fueron compilados desde fuentes
oficiales del estado, provistos de manera digital a partir del Repositorio Institucional del Ministerio
de Educación de la Nación y de la Biblioteca Nacional de Maestros. Ambos repositorios conforman
el índice completo de los documentos del Estado con más de 37.000 recursos disponibles en línea
y 222.000 en las salas de lectura.
Durante la exploración de los recursos oficiales se compilaron N=32 documentos vinculados
a la ESA. Sobre estos, se realizó una categorización inductiva atendiendo a criterios de relevancia,
exclusividad, complementariedad, especificidad y exhaustividad (Romero, 2005). La categorización
permitió identificar cuatro etapas enmarcadas por hechos históricos que podrían considerarse
como los principales condicionantes de las transformaciones curriculares de la ESA. Las etapas
mencionadas abarcan desde el origen de la educación secundaria de adultos en Argentina en 1968,
hasta principios del corriente año (2018). Se presenta, en este trabajo, una breve descripción cada
una de las cuatro etapas, identificando los documentos que se corresponden a cada una y
analizando, a través de su contenido, el conjunto de condiciones y restricciones que inciden sobre
en la conformación de los currículos de la ESA.
Una consideración importante es que, por tratarse de un periodo de más de 50 años,
algunas definiciones institucionales han ido variando recurrentemente. La definición de adulto que
la ESA asume no se relaciona con aquellas provenientes de la psicología, sociología o biología. El
principal factor que utiliza la ESA para considerar a una persona adulta es la edad, que a lo largo del
tiempo se ha ido reduciendo de 21 a 18 y, finalmente, a 15 años. Un factor secundario ha sido la
certificación laboral, que introdujo en primera instancia una excepción a la regla de la edad, pero
que luego de la última etapa ya no tiene vigencia. En este trabajo, se utiliza el término ESA de modo
general, para referirse a todas aquellas ofertas educativas dirigidas al nivel secundario de educación
de adultos, más allá de la definición de adulto que considere y de los nombres temporales que, a
nivel institucional, han ido adoptado al incorporar términos como “jóvenes” y “permanente”: ESA,
ESJyA, EPJA, etc.
Se presenta, a continuación, cada una de las cuatro etapas mencionadas, identificando los documentos que se corresponden a cada una y analizando, a través de su contenido, el conjunto de condiciones que caracterizan a la ESA en los distintos momentos históricos. A modo de sintetizar el contexto temporal de las etapas y de algunos documentos que son clave para entender las transformaciones de la ESA, se presenta una línea de tiempo (Esquema Esquema 1). En el extremo superior, se observan las cuatro etapas identificadas en barras horizontales. Los sucesos más importantes se presentan en forma de “banderines” con el color correspondiente a cada etapa. También se encuentran dos gráficos correspondientes al porcentaje de la población en situación de pobreza y al del desempleo. El efecto de cada uno de ellos será descripto oportunamente durante el análisis.
Esquema 1. Línea de tiempo.
En esta etapa, se identifican a los primeros documentos para educación secundaria de adultos (Tabla 2). Estos provienen de lineamientos multinacionales, es decir, de organizaciones formadas por profesionales de distintos países, cuyo objetivo era desarrollar en Argentina planes experimentales de educación de adultos.
Documentos correspondientes a la etapa 1
En 1968, en la V Reunión del Consejo Interamericano Cultural de la Organización de los
Estados Americanos (OEA), se concede alta prioridad a la educación de adultos. Aquí, a partir de los
proyectos presentados por Argentina, Paraguay, República Dominicana y Venezuela, se origina el Proyecto Multinacional de Educación de Adultos. Este proyecto tiene por objetivo promover la
participación de profesionales de distintos países para desarrollar planes experimentales de
educación de adultos, capacitar personal profesional para los programas y producir material
didáctico. Así, se establece en Argentina, con duración de tres años, el Centro Multinacional de
Educación de Adultos (CEMUL).Desde 1968 hasta 1971, la CEMUL trabaja de manera conjunta con la
Dirección Nacional de Educación del Adulto (DINEA) para elaborar un currículo para el nivel
secundario. Estas organizaciones realizan diferentes actividades para analizar qué componentes
deberían formar parte del currículo de la ESA. Entre esas actividades, se destaca la observación de
centros educativos para adultos (de nivel primario), visitas a gremios, sindicatos laborales y
empresas, y algunos ministerios vinculados al Bienestar social y a la vivienda. Se intenta, de esta
manera, considerar a la educación del adulto como un proceso integral, atento a los requerimientos
totales del ser humano y de su comunidad que, a su vez, lo justifica como tal (CEMUL, 1971a, p.10).En
esta dirección, se relevan las motivaciones que los adultos tendrían por estudiar en la ESA y luego,
en base a ellas, se proponen lineamientos para la estructura curricular.
La DINEA junto con el CEMUL diseñaron un currículo para la ESA, a partir del análisis de los
requerimientos sociales y culturales del sector poblacional compuesto por aquellos adultos que no
habrían alcanzado el nivel medio. En 1970, luego de dos años de trabajo, el Ministerio de Cultura y
Educación autoriza a la DINEA la aplicación y seguimiento del plan de estudios en carácter de microexperiencia (Ministerio de Cultura y Educación, 1970).Algunas de las características principales del
plan propuesto consisten en:
La transformación de las escuelas en complejos funcionales educativos para adultos. En estos términos, se crearon los Centros Educativos de Nivel Secundario (CENS). Sin embargo, los CENS no funcionarían solamente en edificios escolares, sino también en empresas, sindicatos, fábricas, comisarías, hospitales, iglesias católicas, espacios cedidos por los municipios, sociedades fomentos y clubes. Se propone utilizar los espacios que responden a la vida cotidiana de los adultos.
La supresión de las materias o disciplinas. En su remplazo, se establecieron áreas de conocimientos que apuntan al autoconocimiento del adulto y de su realidad como tal, a la solución de sus problemas y a mejorar su desenvolvimiento en los distintos ámbitos en los cuales actúa.
La consideración de los conocimientos del alumno como punto de partida para el proceso de aprendizaje. En este sentido, el docente tenía la libertad de distribuir los contenidos mínimos en los tres años, conforme a las capacidades del grupo, y a una flexibilidad, que permitiera adecuarse a las motivaciones de estos.
Para acceder a los estudios de nivel secundario, el ingresante debía haber aprobado el nivel primario, tener la edad mínima de 21 años y desarrollarse en una actividad laboral.
Con respecto a la ESA como institución, sus objetivos son los siguientes:
Ofrecer al adulto una nueva oportunidad de estudios de nivel secundario. Posibilitar al adulto la elaboración de una interpretación positiva y coherente de sí mismo y de contexto socio económico y cultural a que pertenece y de sus interrelaciones, para que asuma sus responsabilidades con la comunidad nacional. Mejorar la capacitación profesional del hombre que trabaja. Ofrecer al adulto una estructura docente funcional que se adecue tanto a sus particulares características psicológicas como a las exigencias académicas del nivel secundario. Posibilitar al adulto acceso a estudios superiores mediante un examen final de madurez. (CEMUL, 1971b, p.4)
La ESA, así concebida, debía ofrecer la oportunidad de finalizar los estudios secundarios a partir
de una enseñanza que considerase las características psicológicas de los adultos, a la vez que las
exigencias del nivel medio. Debía ayudar a revalorizar el autoconcepto de sus estudiantes y de su
contexto económico, social y cultural, capacitarlos en lo laboral, y brindarles posibilidades de
acceder a estudios superiores. Para esta última tarea, sería necesario un paso más. Los adultos
egresados de la ESA que quisieran realizar estudios superiores debían rendir un examen final, arriba
mencionado como de madurez, que sería reglamentado por el Ministerio de Cultura y Educación
(CEMUL, 1971b, p.8). Esta actitud de control y el extraño nombre con el que se califica al examen,
“examen final de madurez”, evidencia una actitud paternalista y sugiere que, desde el nivel
ministerial, se establece de hecho una distancia importante entre la educación secundaria común
y la ESA en esta etapa.
La estructura curricular del plan de estudios, en pos de atender a los objetivos propuestos,
presenta la, por entonces “novedosa”, propuesta de suprimir el estudio por disciplinas , dividiéndose
en áreas de conocimientos: Cosmología: donde se estudia al hombre en relación a la interpretación
de la naturaleza; De las Ciencias Sociales: donde se estudia al hombre en su contexto social; De la
Comunicación: donde se estudia al hombre y su expresión en términos de lenguaje y estética;
Profesional: donde se estudia al hombre y su perfeccionamiento técnico(Ministerio de Cultura y
Educación, 1970, p.5-6).En esta época y en esta estructura curricular, la matemática escolar
propuesta para estudiar en la ESA no aparece como un objeto de estudio “per se”, sino más bien
como conocimiento mixto. En efecto, las matemáticas se estudian dentro del área cosmología, por
su utilidad para la interpretación de los fenómenos naturales.
Al finalizar su plazo de trabajo, el CEMUL se retira del país en 1971. La DINEA continuaría su labor
de supervisión y evaluación del plan de estudios, que hasta ese entonces tenía el carácter de micro
experiencia. Sin embargo, no es hasta 1983 que el Ministerio de Educación aprobó efectivamente el
plan de estudios y reglamento del CENS, dependiente de la DINEA. Una de las causas de los 12 años
de demora en la oficialización del CENS fue la dictadura militar de 1976, período en el que se
“interrumpieron las experiencias educativas de Educación Popular y se deterioraron en general la
educación formal y no formal de jóvenes y adultos” (DINIECE, 2010, p.31).
En el retorno a la democracia acaecido en 1983, el nuevo plan de estudios propuesto por la
DINEA en la Resolución 206/1983 (D5) posee, en esencia, las características principales de su versión
anterior en cuanto a objetivos generales, institucionales y contenidos matemáticos. Las principales
diferencias se fundamentan en la necesidad de adecuar la estructura y currículo del plan al avance
tecnológico y a la continua capacitación del hombre. Estas diferencias se basarían en experiencias concretas observadas en el medio sociocultural y económico en el que se desenvuelven los
potenciales alumnos. Se advierte un mayor énfasis en mejorar el perfil del egresado hacia la
capacitación profesional y la posibilidad de acceder a estudios superiores y universitarios. Para esto,
se produce un incremento en la cantidad de horas cátedras destinadas al área profesional. Se
agregan las modalidades profesionales y, a partir de ellas, se establecen disciplinas a cursar para
obtener el título de “Perito Especializado” —anteriormente el certificado expedido por los CENS era
Perito Comercial—. En este nuevo plan, el adulto puede optar por 24 especializaciones, que aspiran
a mejorar el perfil profesional del egresado, entre ellas: Perito en Recursos Naturales, Perito en
electricidad y mecánica, Perito en Biología, etc. Otra característica importante es que, en este nuevo
plan, se reduce la edad mínima para ingresar a 18 años. Aquí se presenta la primera diferenciación
sobre la concepción del adulto que, en la década anterior, estaba demarcada por un mínimo de 21
años.
Estas modificaciones, hacia una supuesta formación profesional y preparación laboral de los
adultos y el descenso de la edad para ingresar a la ESA, puede interpretarse a la luz de los
indicadores de pobreza en Argentina. El Gráfico 1 presenta el porcentaje de argentinos debajo de la
línea de pobreza desde 1968 hasta 2009 según datos de la consultora Orlando J. Ferreres y desde
1988 según datos ofrecidos por el INDEC.
Grafico1. Evolución de la población en situación de pobreza. Fuente: consultora Orlando J. Ferreres e Instituto
Nacional de Estadística y Censos.
En el Grafico 1, se observa cómo, al momento de oficialización del plan de estudios y
reglamento del CENS (1983), el índice de pobreza estaba en aumento, alcanzando valores hasta
entonces inestimables, en comparación con el contexto de su propuesta original en 1968-1971,
donde este valor era apenas del 3%. Como se mostrará a lo largo de las siguientes etapas, el contexto
social, particularmente vinculado al aumento de la pobreza y del desempleo, permite interpretar
las modificaciones curriculares de la ESA.
En esta etapa, se identifican documentos para educación secundaria de adultos, originados en lineamientos nacionales (Tabla 3). Aquí, la oferta educativa para el nivel medio de adultos es propuesta por la Dirección Nacional de Educación Media y Superior (DNEMyS), es decir, ya no por la Dirección Nacional de Educación del Adulto (DINEA).
Documentos correspondientes a la etapa 2
La DNEMyS propone tres planes de estudios que devienen de aquellos ofrecidos a
adolescentes: D6, D7 y D8. Estos se implementan en la década del 70 en carácter experimental,
aunque D6 y D8 todavía siguen vigentes, en la actualidad, en algunas provincias. El documento D9
es una publicación ministerial que resume todas las modalidades educativas ofrecidas por la
dirección mencionada, incluidas las propuestas para adultos.
Tanto el Plan de estudios del Bachillerado común para alumnos libres mayores de 21 años
(D6) como el Plan de Estudios Comerciales para mayores de 21 años (D7) surgen en 1972 con base
en las mismas consideraciones. Por un lado, las dificultades de los adultos no escolarizados para
acceder a posiciones laborales de mayor jerarquía y, por otro, que los adultos tienen complicaciones
para cursar el nivel medio como alumnos regulares. El Plan de Estudios Comerciales para
establecimientos nocturnos (D8) es similar al Comercial para adultos en la duración, en la cantidad
de horas semanales, en los contenidos y en el régimen de equivalencias. Las diferencias radican en
la edad de ingreso (18 años o 15 con certificación laboral) y en que este plan puede ser adoptado
por institutos privados incorporados a la enseñanza oficial.
Estos planes de estudios se presentan como algo totalmente independiente de los trabajos
desarrollados por la DINEA y el CEMUL, de sus relevamientos y de todos los informes elevados. Aquí,
el objetivo es ayudar al adulto a finalizar sus estudios de nivel medio, inconclusos en el Bachillerato
o en la Escuela de Comercio. Para este fin, el ministerio encomienda a la DNEMyS (en lugar de a la
DINEA) la creación de los planes de estudios. Podría decirse que, en esta instancia, la educación
secundaria de adultos pierde la especificidad que tenía y aparece como una declinación o versión
resumida del secundario común. Aquí no se pretende dar una enseñanza específica a las necesidades de la vida adulta, sino facilitar la finalización del secundario a quienes no pueden
cursarlo como alumno regular.
Entre las características más importantes de los planes de estudios se destaca:
La reducción en tiempo y contenidos del secundario común.
El desarrollo de un régimen de correlación por asignaturas de los 5 años de secundaria a tres ciclos en el caso del Bachillerato común para Adultos y a 4 años en los planes comerciales para adultos y nocturno.
La edad como requisito: 21 años, excepto en el comercial nocturno: 18 años o 15 con certificación laboral.
Con respecto a las características particulares del Bachillerato común para alumnos libres se destaca:
El desarrollo de lineamientos para el estudio y la preparación de exámenes.
El desarrollo de una tabla de contenidos exhaustivo por cada una de las asignaturas. En esta etapa, la ESA ya no tiene como objetivo la formación integral del adulto, sino la aprobación de las asignaturas del secundario común.
En esta etapa, se agrupan los documentos para educación secundaria de adultos posteriores a la implementación de la Ley N°24.049. Esta ley transfirió los servicios educativos a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) obedeciendo más a motivos económicos, como reducir el déficit del Estado Nacional, que educativos. Cabe aclarar que se transfirieron los servicios, pero no los recursos económicos, lo cual profundizó las diferencias entre las provincias “ricas” y las “pobres”. Los documentos involucrados en esta etapa son (Tabla 4):
Documentos correspondientes a la etapa 3
En la década de los años 90, la sanción de la ley de transferencia de servicios educativos nacionales a las provincias (1992) culminó con el proceso de descentralización administrativa de todo el sistema educativo nacional, incluidas las ofertas de educación de jóvenes y adultos. Una de las consecuencias de la transferencia fue la disolución de la Dirección Nacional de Educación del Adulto (DiNEA) y la consecuente ausencia de un organismo que coordinara al conjunto de las ofertas ahora provinciales, prevaleciendo diferentes estructuras ministeriales entre las provincias. (Schoo, Sinisi y Montesinos, 2010, p.3)
En esta etapa, suceden dos hechos que dificultan el análisis de la educación media de
adultos en la Argentina. Por un lado, la descentralización de los servicios educativos, delegando a
las 23 provincias y a CABA el desarrollo de Planes de Estudios y programas jurisdiccionales. Por otro
lado, aunque los planes de estudios Nacionales de la ESA seguirían en vigencia, se disolvería la única
dirección nacional especializada en Educación de Adultos, la DINEA. Es decir, ya no habría un
organismo nacional que realice un seguimiento, evaluación y actualización de sus programas y
planes de estudios.
De esta manera, cada jurisdicción podría desarrollar su propio currículo para la educación
secundaria de adultos, obteniendo planes de estudio cada vez más heterogéneos entre sí. A su vez,
cada jurisdicción podría adoptar y mantener en vigencia los planes de adultos nacionales, o
considerar parte de ellos, o modificarlos. Esto dificultaría la realización de un seguimiento de todas
las propuestas para educación secundaria de adultos, desde esta etapa en adelante.
Actualmente, coexisten un conjunto de normativas tanto de nivel nacional, como de las
distintas jurisdicciones (Ministerio de Educación de la Nación, 2012). Si bien se percibe un conjunto
de regularidades entre los currículos, debido a que se han configurado las normativas actuales sobre
otras anteriores, también existen diferencias. Entre los diseños curriculares de las distintas
jurisdicciones se pueden encontrar variaciones en: las asignaturas, la orientación, la cantidad de
horas, objetivos específicos, el carácter presencial, semipresencial o a distancia, etc. Con respecto a
las regulaciones curriculares vigentes del nivel medio de educación de jóvenes y adultos, el
documento citado, releva: 5 regulaciones de nivel nacional con carácter presencial; 32 normativas
de regulaciones de carácter presencial, en las distintas jurisdicciones; 1 normativa semipresencial
nacional: el plan FinEs (en 10 provincias); 37 normativas de regulaciones de educación
semipresencial o a distancia. Cabe destacar que, mientras que la educación a distancia de jóvenes
y adultos se rige por regulaciones posteriores al año 2000, la educación de carácter presencial no
se encuentra tan actualizada como se mostró en la Tabla 1.
La descentralización de los servicios educativos y la disolución de la DINEA provocaron un
retroceso en la conformación de una enseñanza de nivel medio específica para adultos. Suponemos
que esto se debe, fundamentalmente, a que la descentralización traspasó a cada provincia los
problemas, los estudiantes y los docentes, pero no los recursos económicos para afrontarlos,
dejando en una situación de mayor vulnerabilidad a las provincias más pobres. Por su parte,
tampoco hay evidencia, hasta hoy, de relevamientos a nivel nacional como aquel que la DINEA y el
CEMUL llevaron a cabo en 1968 para conocer las singularidades de la población a la que dirigirán
sus planes de estudios.
Otro efecto que ha jugado en contra a la percepción social de la educación secundaria de
jóvenes y adultos tiene lugar en 1993, a partir de la Ley Federal de Educación (LFE) N° 24.195 (D11).
En esta ley, se establecen los principios generales y la estructura del sistema educativo a nivel
nacional. Aquí, se incluye a la educación de jóvenes y adultos dentro del Capítulo VII (de Regímenes
Especiales): al igual que la educación especial y la artística. Según Schoo, Sinisi y Montesinos(2010)
tratar de esta manera a la educación de adultos no solo fue escaso, sino que se enmarcó en el
enfoque compensatorio, que le quitó jerarquía y especificidad, prevaleciendo objetivos de
preparación para el trabajo antes que una formación general y ciudadana, y careciendo de
lineamientos básicos que promovieran la organización de espacios institucionales específicos.
El carácter compensatorio de la ESA y la hegemonía del enfoque laboral sobre la formación
integral del adulto tienen su fundamentación en el contexto económico y laboral de la década del
90, principalmente sobre el crecimiento del desempleo (Gráfico 2). La Ley de Reforma del Estado
N°23.696 (D12) autoriza al presidente a proceder con la privatización de un gran número de
empresas estatales y a la fusión y disolución de diversos entes públicos. Esto trajo consigo una ola
de despidos en masa y de los llamados retiros voluntarios en la administración pública, que fueron
entendidos como despidos encubiertos. Así, desde 1991, la tasa de desempleo en Argentina fue en
ascenso hasta alcanzar su máximo relativo del 18% en 1997.
Gráfico 2. Tasa de desempleo en Argentina por años. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL).
El desempleo en esta época provoca una tendencia en alza de la matriculación en el nivel
medio de educación de adultos. En paralelo, y en acuerdo con políticas de la OCDE, el título
secundario comienza a requerirse en trabajos en los cuales anteriormente no se exigía. Los
trabajadores necesitan lograr la acreditación formal del secundario para ingresar o reingresar al
sistema laboral o para mantener su puesto de trabajo. De esta manera, la demanda social por los
estudios secundarios de parte de los estudiantes potenciales lleva a una priorización de hecho a
favor de la certificación oficial por encima de los conocimientos, conduciendo con urgencia a crear
ofertas educativas para resolver la demanda, que resultan devaluadas en cuanto a conocimientos.
Estos efectos del desempleo y de la pobreza (ver Gráfico 1) se repetirían luego con la crisis política,
económica, social e institucional, que se desató en el país en diciembre de 2001.
El Ministerio de Cultura y Educación (1992) (D13), como una forma de contribuir a la
necesidad de finalizar los estudios secundarios, resuelve la creación del Plan de Educación a
Distancia. El organismo coordinador, responsable de la ejecución y control de este plan, es la
Dirección Nacional de Tecnología Educativa. Esta nueva Dirección trabajaría en conjunto con la
DINEA, poco antes de su disolución, en los Planes “Terminalidad del Nivel Primario a Distancia” y
“Bachillerato de Adultos a Distancia”.
En 1999, a partir de la resolución N°97 (D14), el Consejo Federal de Cultura y Educación
habilita la discusión para establecer un acuerdo marco para la educación de adultos. Aquí se
pretende definir principios y criterios generales para el Régimen Especial de Educación de Adultos,
como un intento de regular la diversidad de planes. En septiembre del mismo año, el consejo
resuelve (Res. 105/99) (D15) aprobar los principios y criterios generales para la Educación de Jóvenes
y Adultos —anteriormente nombrada solamente como Educación de Adultos—. En esta instancia,
se adopta por definición de Educación de Adultos aquella establecida en 1997, a partir de la
declaración de Hamburgo:
Por educación de adultos se entiende el conjunto de procesos de aprendizaje, formal o no, gracias al cual las personas cuyo entorno social considera adultos, desarrollan sus capacidades, enriquecen sus conocimientos y mejoran sus competencias técnicas o profesionales o las reorientan a fin de atender sus propias necesidades y las de la sociedad. La educación de adultos es concebida en consecuencia, como educación durante toda la vida. (CFE, 1999).
Como síntesis de la sociedad a nivel nacional, se podría decir que, a pesar de que se intenta lograr un conceso nacional sobre algunas cuestiones de la educación de adultos, y que incluso se logran establecer principios y criterios generales, a partir de esta etapa en adelante se instala una fuerte diversificación de la oferta educativa. Otra característica de nivel nacional consistiría en que las singularidades del sector poblacional al que estaría dirigida la oferta educativa ya no serían consideradas, al menos no en la medida que se hizo en la etapa 1, y por lo tanto los conocimientos no serían necesariamente aquellos acordes a la formación integral del ciudadano adulto. Socialmente se comienza a aceptar aquí, implícitamente, que la ESA se presente como una versión devaluada de la educación común, que opera nominalmente para facilitar la certificación de los estudios y el acceso al mercado del trabajo. También se observa otra diferencia con la etapa 1, donde la reducción en el tiempo de duración de los estudios se justificaba en la sobreestimación del desarrollo intelectual del adulto por sobre el del adolescente.
Esta etapa tiene como punto de partida la Ley 26.206 de Educación Nacional (LEN) establecida en el año 2006 (D19). Los documentos curriculares involucrados son los siguientes (Tabla 5).
Documentos curriculares de la etapa 4
La LEN trae dos grandes cambios en el sistema educativo nacional, que afectan
directamente sobre la Educación Secundaria de Adultos. En primer lugar, en el artículo 16 del
capítulo 1, se extiende la obligatoriedad de los estudios escolares hasta la finalización del nivel
medio. Esta ampliación de la obligatoriedad escolar terminaría por acarrear un gran peso sobre la
Educación Secundaria de Adultos, ya que esta sería el organismo encargado de garantizar la
finalidad de este nivel a todo aquel que no lo logró en la educación común.
En segundo lugar, se corrige la posición que se le había asignado a la educación de jóvenes y
adultos entre los regímenes de educación especial en la LFE en 1993. El artículo 17 de la LEN ubica a
la ahora denominada Educación Permanente de Jóvenes y Adultos (EPJA) entre una más de las
modalidades educativas, junto con la Educación Técnica, con la Rural, con la Intercultural bilingüe,
entre otras. El capítulo IX de la Ley aborda, en los artículos 46, 47 y 48, a las características de esta
nueva modalidad de EPJA. Los principales cambios que trae la LEN sobre la Educación de adultos
son los siguientes:
Se “destina” a la EPJA a intentar cumplir la difícil tarea de “garantizar la obligatoriedad escolar” (artículo 46), lo cual traería luego un conjunto de cambios y adaptaciones en los planes de estudio.
Se propone, en el artículo 47, la interacción con distintos ministerios nacionales, intentando abordar una educación integral de adulto o, por lo menos, que vaya más allá de lo laboral como sucedía anteriormente. También se expone, en este artículo, que sería el Consejo Federal de Educación quien debería, desde el nivel nacional, acordar los lineamientos generales sobre esta modalidad.
Se establece que la Educación de Adultos debe atender a las particularidades socioculturales, laborales, contextuales y personales de la población destinataria.
La implementación de la LEN tiene dos grandes efectos a nivel nacional. Por un lado, el
desarrollo de lineamientos generales y unificadores que rijan por encima de las jurisdicciones, a
través del Consejo Federal de Educación (CFE). Mediante el CFE el gobierno nacional comenzaría el
proceso de corregir, en esta etapa, la heterogeneidad de ofertas educativas, consecuencia de la
etapa anterior. El otro efecto de la LEN es la creación de un nuevo programa nacional que operaría
para hacer cumplir la obligatoriedad de los estudios secundarios, el Plan FinEs.
El Plan de Finalización de Estudios primarios y secundarios (FinEs) se establece en 2008 por
Resolución 917/08 (D20) del Ministerio de Educación. En su anexo, se encuentran los lineamientos,
allí se hace explícito lo que sugería el título del plan, la sobreestimación de finalizar el secundario
por sobre los aprendizajes: “Ofrecer a jóvenes y adultos del país la implementación de un plan
específico, adaptado a sus posibilidades y necesidades, para la finalización de sus estudios primarios
y secundarios” (Ministerio de Educación, 2008a, p.3).
La primera etapa del plan (año 2008) consiste en ayudar, mediante tutorías, a aquellos
estudiantes que terminaron de cursar las materias del secundario y solamente adeudaban rendir
exámenes para alcanzar el título. La segunda etapa (2008-2011) consiste en el cursado parcial o
completo de los estudios primarios y secundarios, de manera semi-presencial, dos veces por
semana. Para implementar el Plan FinEs en el nivel secundario se realizan convenios con
organismos públicos provinciales y municipales, con entidades gremiales, cámaras empresarias,
sociedades civiles, iglesias, entre otras, que funcionarían como sedes, además de los Bachilleratos y
los CENS.
El orden comienza luego del 2007, a medida que el CFE establece lineamientos para un Plan
Federal de Educación Permanente de Jóvenes y Adultos 2007-2011 (D22). Aquí se propone mejorar
la inclusión educativa en la modalidad de adultos y, para ello, se indica la necesidad de que las
jurisdicciones articulen con organismos gubernamentales como el de la Función Pública, de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, de Desarrollo Social, de Justicia y Derechos Humanos y de Salud. De esta
manera, se podrían identificar las necesidades y requerimientos de las distintas “poblaciones meta”
para el diseño de acciones específicas. En este plan, se proponen metas cuantitativas a medio y
largo plazo: “para 2011 triplicar la población atendida en 2005 en esta modalidad y para 2015 lograr
que el 100% de los jóvenes entre 18 y 30 años y el 70% de los mayores de 30 años finalicen sus
estudios secundarios” (CFE, 2007, p.5). Aunque estas metas resultaron ser bastante pretenciosas, sí
es posible notar un aumento en la matriculación anual de la educación de adultos según datos
oficiales (Tabla 6). Aquí también es posible notar que, históricamente, el nivel con mayor frecuencia
de matriculación es la secundaria.
Cantidad de adultos matriculados por año y por nivel educativo
Fuente: DiNIECE Relevamiento anual 2015.
En el año 2015, el CFE (2015) publica un documento (D27) que, en conjunto con el de 2010 (D25), comenzarían a movilizar las transformaciones curriculares en el nivel medio de adultos. En este documento, se dan especificaciones sobre la estructura curricular modular que deben acatar todas las jurisdicciones. Sin embargo, por la inercia que llevan los cambios curriculares, recién han logrado acatar estos lineamientos, luego de tres años, tres de las 24 jurisdicciones del país.
En esta jurisdicción, aún no se han llevado a cabo los cambios hacia una estructura curricular
modular como lo exige el CFE. Sin embargo, en este último año se produce un fuerte cambio en
cuanto a la organización institucional del sistema educativo, que se interpreta como una corrección
de decisiones tomadas anteriormente.
En 2013, por resolución 53/13 de la DGCyE y por disposición conjunta (1/13) de la Dirección
Provincial de Educación Secundaria (DPES) y de la Dirección de Adultos (DEA), se crean los espacios
de fortalecimiento. Aquí, se comienza a admitir, en la educación de adultos, a estudiantes “mayores
de 15 años que presenten una sobre-edad superior a dos años en su escolaridad”. Así, tanto los
CENS (dependientes de la DEA) como los Bachilleratos de Adultos (dependientes de la DPES),
incluyen en sus aulas a estudiantes de entre 15 y 17 años. De esta manera, las escuelas de adultos
comenzaron a atender a una población aún más heterogénea de lo que ya era hasta entonces. Si
bien antes podían acceder al Bachillerato de adultos estudiantes de 15 a 18 años, estos debían
comprobar que su asistencia a esa modalidad era por razones de fuerza mayor, presentando, por
ejemplo, un certificado laboral. Esto compensaba, de alguna manera, las diferencias de edad,
entendiendo que por asumir una responsabilidad laboral tendrían características cercanas a la
realidad adulta. Sin embargo, en esta etapa, por la obligatoriedad de los estudios secundarios y la
necesidad de inclusión social de aquellos estudiantes que “repitieron” dos veces un mismo curso,
la modalidad de educación de adultos cambia lo que antes era intrínseco en ella.
La implementación del plan de fortalecimiento trajo consigo cambios en las edades de los
matriculados en la ESA, como se puede observar en la Tabla 7:
Matriculados en la ESA en Buenos Aires. Por rangos etarios
Los rangos etarios que utiliza esta tabla no son de los más convenientes, pero es la única información disponible que ofrecen las fuentes oficiales. Aun así, se pueden observar los grandes cambios que se produjeron luego de la implementación del plan de fortalecimiento. Hasta el 2012, la columna 12-15 años mantiene frecuencias bajas en la matriculación que se corresponden con alumnos de 15 años con alguna certificación laboral y, luego de eso, desde el 2013 en adelante crece significativamente. También, de 2012 a 2015, se aumenta en un 46% la cantidad de matriculados de 16-19 años. Sin embargo, el crecimiento de matriculados de baja edad trae consigo una reducción en la matriculación de adultos, como se muestra en la Tabla 8. Aquí, de 2012 a 2015, se reduce en un 18% los matriculados adultos de entre 20 y 29 años, y en un 37% los adultos de 30-39 años, y la misma proporción con los mayores de 40. Prácticamente, podría decirse que los adolescentes incluidos en la educación de adultos comenzaron a desplazar a los verdaderos adultos que, hasta 2012, no habían mostrado decrecimientos significativos en su matriculación.
Relación porcentual entre las matriculaciones 2012 y 2015 en la ESA en Buenos Aires
En diciembre del 2017, la DGCyE de la provincia de Buenos Aires ordena las ofertas del sistema educativo por resolución conjunta (Res. 1657/17) (D32). Se establece que, a partir del ciclo lectivo 2018, los estudiantes mayores de 18 años deberán completar sus estudios secundarios en alguna oferta educativa dependiente de la DEA. Por otro lado, los estudiantes de entre 15 y 17 años deberán completar sus estudios secundarios en una nueva oferta educativa denominada Bachillerato Juvenil.
El análisis de los documentos presentados indica que la ESA ha ido perdiendo la identidad
que le dio origen, a medida que las leyes del estado hacían recaer sobre ella nuevas
responsabilidades. En principio, la ESA se creó para dar una formación integral al adulto, a partir del
análisis de sus necesidades. Luego, con las leyes de la Reforma del Estado y de la transferencia de
los servicios educativos a las jurisdicciones, la ESA tendría que transformarse en un medio para
finalizar el secundario, devaluando la calidad de su enseñanza y desconsiderando las necesidades
del estudiante adulto. Finalmente, la ESA debió modificarse nuevamente a partir de la Ley de
Educación Nacional del 2006, para intentar sostener en el sistema educativo no solo a los adultos,
sino también a adolescentes, no necesariamente trabajadores.
Los relevamientos oficiales del estado acerca de las singularidades de la población de
estudiantes adultos y sus necesidades en cuanto a conocimientos están desactualizadas. Desde
1968 no se realiza este tipo de relevamientos a nivel nacional. Socialmente, se ha ido asumiendo
que la motivación que los trae a reingresar al sistema educativo es laboral. Este desconocimiento
complica el desarrollo de un plan de estudios que realmente se ajuste a sus necesidades y reclama
la realización de investigaciones que permitan relevar las características de sus estudiantes. Aunque
una formación para el mundo de la vida no puede circunscribirse solamente al mundo laboral, la
teleología de la ESA quedó reducida a una habilitación nominal para el trabajo a partir de una mayor facilidad para finalizar el nivel secundario. El propio nombre de una de las últimas modalidades de
educación de adultos generada por la gestión educativa nacionales una muestra de esto: Plan de
Finalización de Estudios (FinES).
La creación de un organismo nacional específico que rija sobre la educación de adultos es
una materia pendiente en la sociedad argentina. La DINEA, desde su creación en 1970, se perfilaba
como un buen candidato para este rol, sin embargo, fue poco lo que logró desarrollar al respecto,
entre otras causas, por a la dictadura militar de 1976. Este hecho histórico implicó la interrupción
de las experiencias educativas de Educación Popular y el deterioro general de la educación formal
y no formal de jóvenes y adultos (DINIECE, 2010, p.31). Cuando se restablece el orden democrático
en 1983, la DINEA concreta finalmente el Plan de estudios de los CENS, iniciado 12 años antes en
carácter de micro-experiencia. Pero la Reforma del Estado le puso punto final a la DINEA en los 90
y, desde entonces, no ha habido ningún organismo semejante.
A pesar de que el Estado propone recuperar el orden perdido junto con la DINEA, a través
del Consejo Federal de Educación, este no puede proponer, ni evaluar, planes de estudio, sino
solamente generar lineamientos que deberían acatar las jurisdicciones a medida que adopten
cambios curriculares. Pero esto es un proceso lento. Según el Ministerio de Educación de la Nación
(2012), aún continúan en vigencia planes de estudios desarrollados hace más de 40 años. Estos
planes fueron analizados en las etapas uno, dos y tres. Las condiciones históricas que les dieron
origen ya no tienen vigencia en el contexto social actual.
El diseño de una estructura modular para la educación de adultos ha sido evitado desde el
nivel nacional, terminando, en algunos casos, a la libre interpretación de los profesores. La LEN
establece que la estructura curricular actual debe ser modular y basarse en criterios de flexibilidad
y apertura. El CFE define lo que se entenderá por módulo y agrega algunos aspectos comunes a
cada jurisdicción. Pero, finalmente, las capacidades específicas y el diseño de las situaciones
problemáticas para lograrlos quedan a cargo del nivel jurisdiccional o incluso del establecimiento
educativo.
Serie Las Diosas, collagraph. Marta Arangoa
El análisis documental presentado y la categorización inductiva de los documentos permitió identificar 4 etapas de la ESA enmarcadas por grandes transformaciones curriculares. Las principales características que diferencian a dichas etapas refieren al objetivo institucional de la ESA y a la subpoblación a la cual dirigen sus planes de estudios. Los hechos más significativos para generar dichos cambios son el aumento del desempleo y de la situación de pobreza, y leyes como la de Reforma del Estado, la de descentralización de los servicios educativos y la Ley de Educación Nacional. Estos hechos se asocian a los principales retrocesos en el desarrollo de un currículo específico para los adultos que contemple su formación integral. Las transformaciones curriculares de la ESA se han ido enfocando en proporcionar mayor facilidad para obtener el título secundario como si esto, por sí solo, permitiera mejorar la posición laboral.
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Recibido: 2019-08-28 |
Revisado: 2019-09-10 |
Aceptado: 2019-10-10