http://dx.doi.org/10.19137/perspectivas-2022-v12n2a01

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Cómo citar este artículo: Aladro, A. (2022). Género y nueva agenda urbana en la ciudad de Madrid. Revista Perspectivas de las Ciencias Económicas y Jurídicas, Vol. 12, N° 2 (julio-diciembre). Santa Rosa: FCEyJ (UNLPam); EdUNLPam; pp. 3-23. ISSN 2250-4087, e-ISSN 2445-8566.

ARTÍCULOS

Género y nueva agenda urbana en la ciudad de Madrid

Gender and new urban agenda in the city of madrid

Gênero e nova agenda urbana na cidade de madrid

Almendra Aladro

Conicet,
Universidad Nacional de Mar del Plata,
Centro de Investigación y Docencia en Derechos Humanos “Dra. Alicia Moreau”,
Facultad de Derecho, Mar del Plata, Argentina.

 almendraaladro@gmail.com

Resumen: El objetivo general de esta investigación fue identificar las estrategias de articulación entre los gobiernos nacional y local para la implementación de políticas públicas para el desarrollo del artículo 31 de la Ley Orgánica 3/2007 para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres. La metodología empleada fue de corte cualitativa y consistió en el análisis de contenido para abordar normas jurídicas, fallos judiciales e instrumentos de políticas públicas y entrevistas en profundidad para dar cuenta del rol específico de los espacios de igualdad del Ayuntamiento de Madrid.

Se concluyó que España no reconoce en su ordenamiento jurídico de manera expresa el derecho a la ciudad como derecho humano, aunque lo toma como fundamento de la Agenda Urbana Española de 2019 y en el artículo 31
de la Ley 31/2007 se protegen algunos derechos vinculados aunque no es incorporado plenamente. Asimismo, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha echado mano de la noción para dar fundamento a sus decisiones en materia de género y urbanismo. Además, en su propósito de “hacer ciudad”, el Ayuntamiento de Madrid carece de un subsistema normativo ordenado en materia de urbanismo, componiéndose de normas técnicas dispersas y con un criterio del espacio público excluyente.

Palabras clave: Género; DESCA; Derecho a la ciudad; Nueva agenda urbana; Política pública.

Abstract: National and local governments for the implementation of public policies for the development of article 31 of the Organic Law 3/2007 for the Effective Equality of Women and Men. The methodology employed was qualitative and consisted of the use of content analysis to address legal norms, judicial rulings and public policy instruments, and in-depth interviews to account for the specific role of the equality spaces of the Madrid City Council.

It was concluded that Spain does not expressly recognize the right to the city as a human right in its legal system, although it has been taken as the basis of the Spanish Urban Agenda 2019 and that Article 31 of Law 31/2007 protects some rights linked to it. In addition, the Supreme Court of Justice of Madrid has made use of the concept to support its decisions on gender and urban planning. Locally, in its intention to “make a city”, the Madrid City Council lacks an orderly regulatory subsystem in urban planning, consisting of scattered rules that are predominantly technical and with an exclusive criterion of public space.

Keywords: Gender; DESCA; Right to the city; New urban agenda; Public policy.

Resumo: O objetivo geral desta pesquisa foi identificar as estratégias de articulação entre os governos nacional e local para a implementação de políticas públicas para o desenvolvimento do artigo 31 da Lei Orgânica 3/2007 para a Igualdade Efetiva de Mulheres e Homens. A metodologia utilizada foi qualitativa e consistiu em análise de conteúdo para abordar regulamentos legais, decisões judiciais e instrumentos de políticas públicas e entrevistas em profundidade para dar conta do papel específico dos espaços de igualdade da Câmara Municipal de Madrid.

Concluiu-se que a Espanha não reconhece expressamente o direito a cidade como um direito humano em seu ordenamento jurídico, embora o tome como base da Agenda Urbana Espanhola de 2019 e no artigo 31 da Lei 31/2007 alguns direitos relacionados são protegidos, embora não esteja totalmente incorporado. Da mesma forma, o Superior Tribunal de Justiça de Madri fez uso da noção para fundamentar suas decisões em gênero e planejamento urbano. Além disso, no seu propósito de “fazer cidade”, a Câmara Municipal de Madrid carece de um subsistema normativo organizado em matéria de planeamento urbano, constituído por regulamentos técnicos dispersos e com critério exclusivo de espaço público.

Palavras-chave: Gênero; DESCA; Direito a cidade; Nova agenda urbana; Políticas públicas.

Fecha de recepción: 04/01/2022 / Fecha de aceptación: 18/03/2022

1. Introducción

El artículo presenta parte de los resultados de la investigación “Género y Nueva Agenda Urbana: la inclusión del derecho a la ciudad en la Ley Orgánica 3/2007 para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres y su recepción normativa en la ciudad de Madrid”, financiada mediante una beca de estancia de investigación doctoral corta de Fundación Carolina y la y la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) durante el período noviembre/2020 - febrero/2021. Su objetivo general fue identificar las estrategias de articulación entre los gobiernos nacional y local para la implementación de políticas públicas para el desarrollo del artículo 31 de la Ley Orgánica 3/2007 para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres. Constituyen objetivos específicos:

1. determinar el contenido de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 5 y 11 desde la dimensión jurídica y el enfoque de derechos;
2. analizar las relaciones entre los Objetivos de Desarrollo Sostenible 5 y 11 mediante el análisis del derecho a la ciudad desde una perspectiva de género; y
3. relevar y delimitar el contenido de los instrumentos jurídicos del ordenamiento jurídico español en general y del ordenamiento jurídico madrileño en particular en materia de políticas urbanas y género.

La metodología empleada fue de corte cualitativa y consistió en la utilización del análisis de contenido para abordar normas jurídicas, fallos judiciales e instrumentos de políticas públicas y entrevistas en profundidad para dar cuenta del rol específico de los espacios de igualdad del Ayuntamiento de Madrid.

Se concluyó que España no reconoce en su ordenamiento jurídico de manera expresa el derecho a la ciudad como derecho humano, aunque ha sido tomado como fundamento de la Agenda Urbana Española de 2019, instrumento no normativo que, con base en la Agenda 2030, pretende ser una guía para las políticas públicas locales en la materia que, además, reconoce la necesidad de reparar en la situación de las mujeres. Asimismo, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha echado mano de la noción de Henri Lefebvre para dar fundamento a sus decisiones en materia de género y urbanismo. En el artículo 31 de la Ley 31/2007 de Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres se protegen algunos derechos vinculados al derecho a la ciudad de las mujeres, mas el mismo no es incorporado plenamente. Además, en su propósito de “hacer ciudad”, el Ayuntamiento de Madrid carece de un subsistema normativo ordenado en materia de urbanismo, componiéndose de normas de carácter disperso predominantemente técnicas y con un criterio del espacio público excluyente respecto de los grupos desaventajados.

2. Breve marco teórico-analítico

2.1. Derecho a la ciudad

El inicio de la elaboración del concepto de derecho a la ciudad es la obra de Henri Lefebvre que, precisamente, se titula El derecho a la ciudad y donde sostiene como una de sus premisas centrales que “[l]o urbano (…) es el resultado de una historia, de una praxis social, de personas y grupos determinados que realizan esta obra en condiciones históricas” y, así, “… la ciudad como obra, como resultado de esta praxis, así la vida cotidiana se torna obra, apropiación del espacio, uso” (Lefebvre, 1967, p. 68). Harvey (2012) profundiza la idea de que el derecho a la ciudad es un derecho colectivo de todas las personas que habitan, acceden y usan la ciudad, y supone no solamente el derecho a usar aquello que ya existe, sino también a definir y crear lo que debería existir en los espacios urbanos en miras a la satisfacción de la necesidad de llevar una vida digna y plena en dicho entorno. Jordi Borja (2001) aporta una dimensión jurídica de esta construcción político-filosófica, refiriendo a la idea de “construir ciudad” en el siglo XXI como una política que proyecte ejercicio de la ciudadanía, ampliación de los denominados “derechos de tercera generación” (derechos económicos, sociales, culturales y ambientales), el “derecho al lugar y a la movilidad, a la ciudad refugio y a la identidad local, al autogobierno y a la diferencia, a la igualdad jurídica de todos los residentes y a la proyección exterior” (p. 395). Edward Soja (2014), por su parte, incorpora la idea de ciudad como espacio de la lucha de clases propuesta por Lefebvre y su recuperación a través de prácticas insurgentes que vehiculicen la participación de la ciudadanía en la construcción de los espacios urbanos esbozada por Harvey; la noción de “justicia espacial”, a partir de la cual el autor critica las posturas marxistas tradicionales respecto a la ciudad por excluir, a través del concepto de lucha de clases, perspectivas como el género, las migraciones, las cuestiones étnicas y las culturales, aristas claves al momento del análisis de la construcción y prácticas urbanas.

El derecho a la ciudad como derecho humano representa una gran complejidad para su definición jurídica. La Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos, aprobada en la ciudad de Saint-Denis en 2000, lo define como el derecho a “un espacio colectivo que pertenece a todos sus habitantes” que “tienen derecho a encontrar las condiciones para su realización política, social y ecológica, asumiendo deberes de solidaridad”. Por su parte, la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad –Quito, 2004– lo considera el usufructo equitativo de las ciudades conforme los principios de sustentabilidad, democracia y justicia social y es un derecho de carácter colectivo de las personas que habitan las ciudades –especialmente, de los grupos vulnerables y desfavorecidos–, que los legitima para la acción y organización, con base en sus usos y costumbres, en miras al pleno ejercicio del derecho a un patrón de vida adecuado. La naturaleza de ambos documentos impone diferentes improntas a su conceptualización, siendo el primero un instrumento de tipo normativo, mientras que el segundo es el fruto del debate de organizaciones sociales. Guillén Lanzarote (2013) propone la articulación de estas dos perspectivas en una definición que, además, pone a este derecho en la órbita de las reivindicaciones legítimas de las sociedades contemporáneas. Así, boga por una definición que combina el derecho a vivir en un espacio colectivo bajo el gobierno de autoridades democráticas que velen por el respeto a los derechos humanos de todos sus habitantes y asegure la realización plena de la vida social, económica, política y medioambiental.

El derecho a la ciudad de las mujeres es, aún, de un desarrollo más reciente. Ana Falú (2016) ha señalado que “las mujeres permanecerán invisibles en las ciudades, relegadas al ámbito privado del hogar, lo que tendrá sustento en la fuerte división del trabajo sexual imperante” (p. 160), por lo cual “las ciudades no son percibidas ni usadas de la misma manera por hombres y mujeres”, ya que las mujeres “acceden a los bienes y servicios públicos de manera distinta, combinando trabajo productivo y reproductivo” (p. 163). A su turno, Shelly Buckingham (2010) ha detectado cinco nodos centrales en la accesibilidad al derecho a la ciudad por parte de las mujeres, las cuales, a criterio de la autora, deben representar objetivos de políticas públicas a realizarse de manera simultánea, en tanto su solución individual no resulta en un cambio verdadero en la situación de las mujeres, a saber:

1. la falta de seguridad en ambientes urbanos;
2. la deficiencia en la infraestructura y transporte públicos;
3. la falta de proximidad entre viviendas, servicios y empleos;
4. la persistencia de la dicotomía de esferas públicas y privadas; y
5. el déficit de participación en la toma de decisiones, gobernanza y planificación.

2.2. Agenda 2030

Poniéndose como norte la acción en favor de “las personas, el planeta y la prosperidad” (Preámbulo) e integrándola en una estrategia de fortalecimiento de la paz universal dentro de un concepto más amplio de libertad, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el 25 de septiembre de 2015 la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, cuya particular trascendencia radica en su aceptación y aplicación por todos los Estados teniendo en cuenta “sus realidades, capacidades y niveles de desarrollo” (párr. 1), constituyéndose así en mecanismos innovadores de acuerdos y gestión de tipo multisectorial e institucional adecuados para generar una respuesta a los retos a los cuales se enfrentan las sociedades contemporáneas (Rosales Alegría, 2015). Desde la perspectiva que se ha adoptado para este desarrollo, se afirmará aquí que la Agenda 2030, lejos de constituir un cambio de paradigma respecto del modo de producción económica, es resultado de un consenso mínimo entre los Estados parte de la Organización de las Naciones Unidas frente a una crisis profunda del capitalismo que busca en la sostenibilidad su reconversión para la perpetuación del statu quo. Esta visión crítica, sin embargo, no desconoce el impacto a nivel del derecho internacional y las relaciones internacionales que la noción de desarrollo sostenible, consolidada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (en adelante ODS), trae respecto a los derechos y obligaciones de los Estados en la materia, lo cual, frente a los modelos de extractivismo y expoliación de los recursos naturales de los países en desarrollo llevados adelante por empresas de Estados históricamente asociados a la sostenibilidad, reviste, al menos, un cambio de perspectiva.

En efecto, en una comunidad internacional donde las normas jurídicas se forman con lentitud y pausa, el desarrollo sostenible encuentra amplia adhesión y penetración consuetudinaria pero escasas obligaciones exigibles en consecuencia (Díaz Barrado, 2016). Los ODS, en este escenario, vienen a consolidar una noción multidimensional, ética y multiactoral del desarrollo sostenible, en tanto:

1. contempla las dimensiones social, económica y ambiental;
2. reconoce la desigualdad tanto entre Estados como entre individuos; y
3. focaliza la acción en la generación de alianzas y estrategias de acción entre Estados, sociedad civil y sector privado (CEPAL, 2018).

Los 17 ODS y sus 169 metas tienen varios vínculos estrechos con los derechos humanos. Reconociendo como principal instrumento jurídico de influencia la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y la propia Carta de Naciones Unidas, la Agenda 2030 incorpora para su interpretación, aplicación y evaluación caracteres que son propios del sistema internacional de derechos humanos, a saber:

1. universalidad;
2. integralidad;
3. indivisibilidad; y
4. interrelación e interdependencia.

Esto significa que los ODS:

1. deben beneficiar a todos los individuos por igual (“no dejar a nadie atrás”) e implicar a todos los Estados como responsables de su desarrollo;
2. consolidan una visión multidimensional del desarrollo, como se ha explicado más arriba;
3. abordan en conjunto las problemáticas identificadas evitando fragmentaciones; y
4. se influyen entre sí por abordar el desarrollo de manera sistémica.

La incorporación concreta de una perspectiva de derechos humanos para la definición de acciones para la realización de los ODS proporcionaría un marco institucional y operativo para trabajar de manera transversal en las políticas domésticas (Verdiales López, 2018). En este sentido, Jimena Quesada (2019) sostiene que “los ODS integran una especie de Pilar Universal de Derechos Sociales y, como consecuencia, inspiran el modelo social europeo y la realización de los derechos sociales en el orden constitucional nacional” (p. 13). Así, los ODS también pueden erigirse como agenda de desarrollo constitucional en cada país dinamizando sus instituciones y renovando la vigencia de los derechos y garantías contenidos en los textos fundamentales nacionales, a la par de coadyuvar a la constitucionalización del derecho internacional, transformándose en un desafío a nivel global y multinivel.

2.3. Género y ciudad en la Agenda 2030

2.3.1. Perspectiva de género

Los caracteres de los ODS (universalidad, integralidad, indivisibilidad, interrelación e interdependencia) abren un abanico de particular interés para el análisis del derecho a la ciudad de las mujeres (y las salvedades en cuanto al rol del Estado en el reconocimiento del mismo) desde la perspectiva teórica propuesta inicialmente. En efecto, el programa de la Agenda 2030 es mucho más complejo que la mera incorporación de una perspectiva de género –que, en este caso, sería la propuesta en la Plataforma de Beijing cuyo eje central de acción es la idea de empoderamiento o empowerment– al análisis de los desafíos de desarrollo sostenible.

Si bien históricamente los modelos de derechos cuentan con una deficiencia de origen por ser sistemas creados pese a la instrumentalización de la mujer y por estar constituidos por normas que no han sido diseñadas para impedir dicha instrumentalización (Barranco Avilés, 2010), la resolución 70/1 trae como fundamento y como objetivo específico la igualdad de género. En tanto fundamento, la Plataforma de Acción de Beijing es reconocida dentro de las conferencias y cumbres de Naciones Unidas que “han establecido una base sólida para el desarrollo sostenible y han ayudado a conformar la nueva Agenda” (párr. 11) y se establece, además, que “la consecución de la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de las mujeres y las niñas contribuirá decisivamente al progreso respecto de todos los objetivos y metas (párr. 20).

2.3.2. ODS 5: “Igualdad de género”

Como objetivo específico se erige en el ODS 5 “Igualdad de género” y pretende lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y niñas. Además de exponer entre sus metas grandes desafíos vinculados a la abolición de la violencia de género, la mutilación genital en niñas, el matrimonio infantil y el empoderamiento de las mujeres, se pone sobre el tapete la demanda de reconocimiento de las mismas prerrogativas civiles que los varones al exponerse la necesidad de garantizar el acceso a la tierra, servicios financieros y recursos naturales de las mujeres, y se revaloriza el trabajo reproductivo (Blázquez Agudo, 2017).

Estos objetivos particulares se vinculan con la noción de empoderamiento o empowerment explicada por Gita Sen y Avanti Mukherjee (2014) como la autoafirmación individual y colectiva de los grupos oprimidos para la emancipación desde la consideración de las relaciones de poder y su cambio. Las mujeres empoderadas son ciudadanas plenas y, asimismo, agentes de cambio; participan en procesos de toma efectiva de decisiones, eligiendo entre opciones “con base en intereses, objetivos y procesos, y contando con los recursos necesarios para hacerlo” (Heras González, 2019, p. 15).

2.3.3. ODS 11: “Ciudades y comunidades sostenibles”

El ODS 11 “Ciudades y comunidades sostenibles” busca “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”. La omisión más significativa del ODS 11 es el reconocimiento del derecho a la ciudad, máxime cuando se trata de un derecho humano emergente –lo que implica incluirlo en el sistema de derechos humanos con los principios de interpretación y aplicación específicos que le corresponde– cuyo reconocimiento y exigibilidad son escasas.

La inclusión del derecho a la ciudad en este ODS hubiese resultado en la incorporación de “un presupuesto de la sostenibilidad y del cumplimiento de las funciones sociales y ecológicas de la ciudad, que reivindica no solo la noción de una ciudad inclusiva, segura, resiliente y sostenible, sino también de una ciudad justa, plural y democrática” (Villavicencio Calzadilla, 2018, p. 422). El resultado de esta omisión es de gran trascendencia, ya que, más allá de los principios interpretativos incluidos de forma general en la resolución 70/1 y el posterior detalle de los instrumentos internacionales aplicables a cada objetivo elaborado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el ODS 11 parte de una visión de las ciudades distanciada de la pugna de derechos que en ellas tiene lugar.

3. Materiales y métodos

En función de los objetivos planteados, se propuso un estudio de tipo cualititativo, teniendo como principal eje un análisis jurídico de tipo crítico (Gándara Carballido, 2019). Las fuentes de información fueron tanto primarias como secundarias. Los documentos sometidos a análisis de contenido (López Noguero, 2002) fueron normas jurídicas, instrumentos de políticas públicas y fallos judiciales. En base a estos resultados parciales, se procedió a la selección de las efectoras públicas a entrevistar, siendo la muestra construida a través del envío de una invitación a participar en una entrevista en profundidad por escrito –atendiendo a las restricciones y protocolos vigentes con motivo de la pandemia por SARS-CoV-2– en la ciudad de Madrid durante el desarrollo de la investigación, destinada a las coordinadoras de los espacios de igualdad, por los motivos que se explayan en los resultados de la investigación presentados a continuación. En base a la respuesta obtenida –confirmación automática de recepción por el servidor de correo electrónico, negativa o afirmativa– se remitió el formulario y se procedió al análisis de las respuestas.

4. Resultados

4.1. El artículo 31 de la Ley Orgánica 3/2007

La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres fue dictada en desarrollo del principio de igualdad y no discriminación por razón de sexo contenido en el artículo 14 de la Constitución Española y en cumplimiento de los deberes impuestos a los poderes públicos en la materia en el artículo 9.2 del mismo texto. Así, responde a una manda constitucional fundamentada en la democracia para asegurar la participación real (Valpuesta Fernández, 2007) y se erige como el primer hito legislativo que convirtió en un elemento transversal del ordenamiento jurídico doméstico al género y que reconoció explícitamente la insuficiencia del texto fundamental y del sistema jurídico español para dar cumplimiento a ese principio de igualdad (Montenegro Leza, 2016).

El artículo 31 de la Ley de Igualdad Efectiva, titulado “Políticas urbanas, de ordenación territorial y vivienda” dispone obligaciones en materia de políticas de ciudad en la búsqueda general de transversalizar la perspectiva de género desde una visión ligada a un modelo de derechos que pondera la igualdad como principio jurídico universal y pretende concebir una “acción normativa dirigida a combatir todas las manifestaciones aún subsistentes de discriminación” (apartado II, Exposición de motivos, Ley Orgánica 3/2007).

Este artículo debe ser leído en sintonía con el real decreto legislativo 7/2015 (Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) que incorpora como principio rector el desarrollo territorial y urbano sostenible, el cual, además de fijar como guía de la explotación de recursos naturales “los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente” (art. 3°), “establece un mandato dirigido a los poderes públicos para que formulen y desarrollen en el medio urbano las políticas de su competencia” (Rando Burgos, 2019, p. 62), por lo cual va un poco más allá del mero informe de impacto de género (como se explicará más adelante) y avanza hacia una mirada transversal de la igualdad de género en las políticas urbanas con un paso más firme.

Tabla 1. Síntesis de las obligaciones estatales en materia de políticas urbanas, de ordenación territorial y vivienda establecidas (Ley Orgánica 3/2007)

Fuente: elaboración propia.

La técnica legislativa del artículo 31 obliga a la interacción entre género y urbanismo desde una perspectiva de derechos y en relación de retroalimentación. De su texto surgen no solo directivas para las políticas urbanas, sino también derechos que deben ser especialmente garantizados a las mujeres para la igualdad efectiva –en los términos definidos por esta ley– en el entorno urbano. Así, se busca proteger el acceso de las mujeres a los bienes urbanos, con énfasis especial en la vivienda; se introduce el mandato de incorporación de la perspectiva de género en el diseño de las ciudades, políticas urbanas y definición y ejecución de los planes de urbanismo como también se pretende el fomento y favorecimiento de la participación ciudadana de las mujeres.

Esta concepción del rol de las mujeres en las ciudades es retomada por la Agenda Urbana Española. Este documento estratégico sin carácter normativo fue aprobado por el Consejo de Ministros el 22 de febrero de 2019 en consonancia con el Plan de Acción de la Agenda 2030 de 2018. Una de las principales contribuciones que se propone es la de generar agendas de carácter local en estrecho contacto con la vida cotidiana de sus habitantes, al mismo tiempo que busca remediar de forma sostenible la crisis de vulnerabilidad urbana, en franco avance desde el período 2001-2011 y en contraste con un modelo urbano español de tipo medio y compacto, por lo que “establece un abanico de políticas urbanas de carácter social, económico y medioambiental, que pueden ser puestas en práctica por cualquier municipio del entorno rural o urbano y por cualquier ciudad, con independencia de su tamaño, y que incumbe al territorio en su conjunto” (Consejo de Ministros de España, 2019, p. 13). Con respecto a las mujeres, la Agenda Urbana Española deja de considerarlas un “colectivo” o “minoría” para nombrarlas adecuadamente como la mitad de la población, por lo que “no habrá progreso ni justicia social si no se producen avances significativos, reales y efectivos en materia de igualdad” (Consejo de Ministros de España, 2019, p. 27) y redescubre el papel de la planificación urbana para la lucha contra la desigualdad por motivos de género. De ahí que la planificación pueda jugar un papel fundamental en la igualdad efectiva entre hombres y mujeres si parte de la afirmación de que el espacio social urbano restringe la vida cotidiana de las mujeres.

4.2. La obligatoriedad del informe de impacto de género en los planes de urbanismo

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia del año 2017, fija un criterio de interpretación de la obligatoriedad de los informes de impacto de género en los planes de ordenación urbana al declarar la nulidad del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte, aprobado por acuerdo de 20 de octubre de 2015 por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, pronunciándose sobre una cuestión novedosa por primera vez en este fallo. Dentro de los motivos por los cuales la actora solicita la nulidad del Plan se arguyó la ausencia de un informe de impacto de género como cuestión de pleno derecho, cuestión sobre la cual el Tribunal se explayó ampliamente.

La Sala inició su razonamiento con el rescate del concepto de “derecho a la ciudad” de Henri Lefebvre y avanzó con un racconto de los resultados de las investigaciones llevadas adelante en el Reino Unido respecto de las situación de desventaja de las mujeres en las ciudades androcéntricas y su impacto en diferentes áreas de la vida cotidiana como la vivienda, la movilidad, la participación política, entre otras. A partir de allí, el Tribunal continuó con la reconstrucción de los hitos normativos que marcaron el camino para la transversalización de la perspectiva de género en la planificación urbana, dando cuenta así de las conferencias internacionales de Örnsköldsvik, Driebergen y París. Dentro del ámbito comunitario, el Tribunal consideró como antecedente también la Carta Europea de la Mujer en la Ciudad, resultado de un proyecto de investigación patrocinado por la Comisión Europea.

Luego de delimitar este marco doctrinario y jurídico como antecedentes, la Sala pasó a esgrimir sus fundamentos para sostener su decisión de considerar nulo de pleno derecho el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte y su acuerdo aprobatorio de 20 de octubre de 2015 por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. El primero de ellos es de tipo procedimental y justifica el por qué descarta la postura de las administraciones demandadas en cuanto a la no obligatoriedad del estudio de impacto de género por ser la norma una disposición general y no un reglamento. El sustento principal del rechazo de este argumento es la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2016 en la que se resolvió un caso similar respecto del cual la Sala estableció un paralelo con el caso bajo juzgamiento. Además, considera de aplicación al caso la ley orgánica 3/2007, particularmente su artículo 15, en tanto manda la vigencia plena y universal del principio de igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres en la actuación de los poderes públicos, y específicamente al caso, el artículo 31 por cuanto “debe examinarse también el cumplimiento, de manera ‘activa’, del mandato de igualdad y no discriminación entre mujeres y hombres en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística, una perspectiva práctica de la cuestión” (Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 2017, pp. 12-13).

Seguidamente, esgrimió su fundamento en relación al instrumento concreto impugnado, adelantando, desde el entendimiento de la realidad social de las mujeres, que los instrumentos de ordenación sin persectiva de género pueden tener impacto, por ejemplo, en el trazado vial, la distancia con espacios de la reproducción social y servicios urbanos necesarios para vida cotidiana (Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 2017). A partir de allí, da cuenta de la pretendida neutralidad con la que se escribió la Memoria del Plan impugnado donde el uso del masculino generalizador y de frases como “conjunto de la población” y la ausencia de objetivos referidos a las mujeres son elementos que permiten al Tribunal concluir la ausencia total de enfoque de género y, en consecuencia, la infracción del mandato constitucional de igualdad y no discriminación.

Con estos dos fundamentos centrales –el informe de impacto de género como requisito procedimental y el alcance y contenido del principio de igualdad y no discriminación en materia de planificación urbana y ordenamiento territorial–
la Sala entendió que el impacto en materia de género que tendrá dicha planificación tiene el mismo lugar e importancia que los principios rectores fines; asimismo, entendió el impacto ambiental y la accesibilidad como parte de la justificación de la sostenibilidad del modelo territorial, que, a la vez, es el instrumento que permite comprobar si existe congruencia con el principio de igualdad y no discriminación en tanto valor y derecho fundamental constitucional.

4.3. Políticas actuales de la ciudad de Madrid

4.3.1. Normativa general

Si bien son los ayuntamientos las instancias primordialmente responsables del ordenamiento y gestión urbanas, la Comunidad de Madrid cuenta con una Ley de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo que busca la armonización de las políticas locales en la materia en miras a la integración regional y comunitaria. Las políticas urbanas del Ayuntamiento de Madrid pueden definirse como un subconjunto normativo de tipo disperso (Leboreiro Amado, 2015) con protección parcial de derechos en consecuencia con la puja permanente entre un modelo social de derechos e ideas abstencionistas respecto a la acción estatal. Pese al propósito de “hacer ciudad”, explicitado en el acuerdo de gobierno 2019-2023, lo cierto es que, lejos de un plan urbano integral, el Ayuntamiento de Madrid continúa con la tendencia de dispersión normativa en la materia. En el ordenamiento jurídico municipal las normas de urbanismo dan forma a un modelo de desarrollo de la ciudad altamente tecnócrata y regido por el interés privado que admite algunas excepciones frente a colectivos históricamente reconocidos como vulnerables, dentro de los cuales se ubican las mujeres pese a constituir la mitad de la población.

La instrucción 3/2008 de la Coordinadora General de Urbanismo relativa a la prevención y erradicación de asentamientos ilegales (ANM 2008/35) fue sancionada tras la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, de 28 de junio de 2007, recurso de apelación 146/2007, en la cual se descartó el criterio jurisprudencial que afirmaba que el chabolismo es un “fenómeno alegal no urbanístico” y, por tanto, se encontraba excluido de las facultades de disciplina y ordenamiento urbano locales, instaurándose el que da privilegio al derecho urbanístico frente a una supuesta pretensión de ocupación privilegiada del suelo urbano de los titulares de las chabolas. Así, el control de los asentamientos ilegales se basa en el trabajo conjunto de la Coordinadora, las juntas municipales de Distrito y la Policía Municipal frente a un hecho criminal, y no en una acción conjunta de las áreas del gobierno local en atención a la situación de vulnerabilidad de las personas habitantes de las chabolas desde un enfoque de derechos que privilegie los compromisos internacionales en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA). Este “compromiso” es retomado en el acuerdo de gobierno 2019-2023 del Ayuntamiento con la proyección de un Plan Integral de Lucha contra la “Okupación Ilegal” en la ciudad de Madrid a través de la creación de una Oficina de Defensa de los Derechos de los Vecinos para la atención de los propietarios afectados y la “recuperación” de los barrios “especialmente degradados”, donde se nombra específicamente a Lavapiés como objeto de futuras políticas de fortificación de la seguridad (Partido Popular y Ciudadanos Partido de la Ciudadanía, 2019, p. 3).

4.3.2. Género y urbanismo

Con respecto a la consideración de las mujeres en las políticas urbanas, la información ha sido recuperada del Informe de Impacto de Género de la Memoria del Presupuesto 2020 para las secciones 150 (Medio ambiente y movilidad), 160 (Desarrollo urbano) y 161 (Vivienda). Se desprende del análisis de dicho documento que han sido tomadas dos líneas claras de acción, a saber:

a)         incorporación de un enfoque de género al interior del área de gobierno: programas 133.01 (Tráfico), 160.01 (Ingeniería del agua), 161.02 (Suministro hídrico), 162.10 (Gestión ambiental y urbana), 162.30 (Parque tecnológico Valdemigómez), 163.01 (Limpieza varia), 171.01 (Patrimonio verde), 171.02 (Zonas verdes), y 150.00 (Dirección y gestión administrativa de desarrollo urbano); y

b)        direccionamiento de la política pública presupuestada a la atención de las mujeres en tanto ciudadanas: 133.01 (Tráfico), 160.01 (Ingeniería del agua), 161.02 (Suministro hídrico), 171.01 (Patrimonio verde), 171.02 (Zonas verdes), 150.00 (Dirección y gestión administrativa de desarrollo urbano), 151.01 (Planificación urbanística), 151.04 (Estrategia urbana) y 152.10 (Promoción y gestión de la vivienda).

La Estrategia para la Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres de la ciudad de Madrid 2018-2020 tiene por objetivo general “la transformación de las relaciones de género en Madrid bajo la triple óptica de la redistribución, el reconocimiento y la representación, y a partir de los principios que lo vertebran: derechos humanos, interseccionalidad, participación política y social, y transversalidad de género” (Ayuntamiento de Madrid, 2018, p. 7). Su estrategia es la aplicación de políticas de igualdad mediante un enfoque dual de simultaneidad y complementariedad entre políticas específicas y políticas transversales, lo cual se encuentra alineado a elaboraciones teóricas sobre modelos de ciudad recientes (Aladro, 2019; Aladro, 2020), conforme se reconoce en la propia Estrategia al decir que es “ineludiblemente un Plan de Ciudad” (Ayuntamiento de Madrid, 2018, p. 8).

Respecto a la cuestión urbana, la Estrategia no parte de la identificación cuanti-cualitativa de brechas de género preexistentes como en el caso de otras áreas (salud, educación, trabajo remunerado, trabajo no remunerado, entre otras), aunque dentro de sus ámbitos de actuación, en correlación con su idea de “Plan de Ciudad”, transversaliza la cuestión urbana a las problemáticas que pretende abordar. Se sintetizan a continuación sus características principales.

Tabla 2. Síntesis de la Estrategia para la igualdad de oportunidades
entre mujeres y hombres de la ciudad de Madrid (2018-2020)

Fuente: elaboración propia.

Pese a su reconocimiento a nivel nacional en instrumentos de carácter similar y al compromiso a nivel comunitario en su persecución, el documento no dialoga de manera explícita con los ODS. No obstante, puede decirse que sus metas, objetivos y plan de acción tienen coherencia con la resolución 70/1 de la Asamblea General de Naciones Unidas en los términos que se han desarrollado en los correspondientes apartados. En la Memoria del Área de Familias, Igualdad y Bienestar Social 2018 se ponen de manifiesto los vínculos con los ODS 5 y 11 en los términos ratificados en septiembre de 2019 por la actual corporación de gobierno, habiendo esta área de gobierno, además, participado en la estrategia de localización de los mismos. En este orden de ideas, se explicita que el aporte a dichos ODS fue realizado a través de las políticas y programas de detección, reparación, prevención y sensibilización de las problemáticas de género y la participación en programas internacionales como la iniciativa Ciudades Seguras, además de las tareas realizadas en la relocalización de las personas habitantes del asentamiento Cañada Real. Esto último motivó el diseño de la Estrategia para la Erradicación del Sinhogarismo Permanente en la ciudad de Madrid en la que no se hace referencia a los DESCA comprometidos frente a la problemática como eje estructurante de la política, persistiendo la ausencia de un enfoque de derechos humanos.

4.3.3 Políticas territoriales de género

Dentro de los dispositivos del Área de Familias, Igualdad y Bienestar Social abocados específicamente a género se encuentran los espacios de igualdad, destinados a la promoción y facilitación de procesos de toma de conciencia y fortalecimiento de capacidades y recursos personales. A lo largo de esta investigación se procuró invitar a las coordinadoras de los espacios a participar de una entrevista de carácter escrito que tuvo por meta identificar las estrategias de articulación entre los gobiernos nacional y local para la implementación de políticas públicas para el desarrollo del artículo 31 de la Ley Orgánica 3/2007 para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres; las preguntas tuvieron como objetivo lograr un acercamiento etnográfico al quehacer cotidiano de la política pública local. De los 17 espacios contactados a través de correo electrónico, 12 recibieron efectivamente la invitación^[1] y 4 enviaron respuesta. De esas respuestas recibidas, 3 indicaron que debía remitirse el pedido a la Dirección General de Conciliación y Cooperación Institucional para la Igualdad^[2] del Ayuntamiento de Madrid” en tanto “(l)os Espacios de Igualdad son un recurso público del Ayuntamiento de Madrid (respuesta recibida el 13 de enero de 2021) y es “desde el Departamento que nos dan permiso para la participación en los espacios de igualdad en cualquier "investigación” (respuesta recibida el 12 de enero de 2021). En este contexto, la única coordinadora que decidió participar decidió mantener en reserva sus datos identificatorios, por lo que es aquí nombrada como "E1".

Dentro de los objetivos de los espacios como red se encuentran la promoción e incremento de la población del distrito en actividades hacia la igualdad en todos los ámbitos de la vida (incluido el urbanismo). Además, se propende a contribuir al pleno ejercicio de los derechos de ciudadanía de las mujeres mediante el empoderamiento, facilitación e impulso de la participación de entidades del distrito en actividades y actuaciones de sensibilización desde una mirada interseccional, la prevención de la violencia de género y el impulso de nuevas redes de intercambio y solidaridad.

Dentro de los espacios se ofrecen servicios de tipo individual –orientación jurídica, psicológica y vocacional– y actividades de índole grupal –principalmente dirigidas a la promoción del empoderamiento y participación social de las mujeres–, todas ellas en cumplimiento de la Estrategia de Igualdad del Ayuntamiento y en desarrollo de la Agenda ODS local (Área de Familias, Igualdad y Bienestar Social, 2019). Así, la agenda de trabajo es generada por el equipo de trabajadoras del recurso, tiene carácter mensual y cuenta con supervisión técnica del Ayuntamiento (E1, comunicación personal, 12 de enero de 2021).

Para el año 2019 se encontraban en funcionamiento 14 espacios y estaba prevista la apertura de 4 más para robustecer los distritos aunque, dada la densidad poblacional de los mismos y la situación del recurso, el impacto territorial no es completo (E1, comunicación personal, 12 de enero de 2021). Los mismos, si bien no se encuentran pensados desde una lógica territorializada en cuanto a su población destinataria, son “recursos por y para las/os vecinas/os en el que realizar un proceso de cambio construido por todos/as” (E1, comunicación personal, 12 de enero de 2021); se realizan actividades que buscan promover la igualdad, la integridad física, la libertad y el desarrollo personal. Las principales interacciones entre el espacio que aceptó la entrevista y la comunidad se desarrolla, por un lado, a través de actividades de tipo grupal a la cual asisten generalmente mujeres de clase media-alta de más de 50 años “de forma voluntaria, activa y con gran implicación” (E1, comunicación personal, 12 de enero de 2021) y, por el otro, mediante el trabajo en red con distintos recursos públicos, asociaciones vecinales, con resultados diversos.

A nivel local, la participación de las mujeres en el desarrollo de políticas locales se articula a través del Consejo de las Mujeres, espacio institucional de encuentro de las organizaciones sociales de mujeres del municipio de Madrid con carácter consultivo creado en 2002 (ANM, 2002/14). El objetivo fundamental del Consejo es la transversalización de la perspectiva de género en la acción del Ayuntamiento a la par de una mayor participación política de las mujeres en la gobernanza local.

5. Conclusiones

La Agenda de Desarrollo Sostenible 2030 constituye un consenso mínimo de la comunidad internacional frente a una crisis profunda del capitalismo que busca en la sostenibilidad su estabilidad. Esta crítica, no obstante, no impide el reconocimiento del impacto que la noción de desarrollo sostenible consolidada en los ODS trae respecto a los derechos y obligaciones de los Estados y, en rangos más generales, en el derecho internacional y las relaciones internacionales. Se reconoce, en este sentido, un cambio de perspectiva frente a los modelos de extractivismo y expoliación de los recursos naturales de los países en desarrollo llevados adelante por empresas de Estados históricamente asociados al discurso de la sostenibilidad. Así, los ODS también pueden verse como agenda de desarrollo constitucional doméstico mediante la dinamización institucional y la renovación de la vigencia de los derechos y garantías, al mismo tiempo que puede ayudar al proceso de constitucionalización del derecho internacional, siendo así un desafío a nivel global y multinivel. Esto lleva a la confirmación de la hipótesis que afirma que los ODS 5 y 11 sintetizan la evolución en el reconocimiento de los derechos humanos consagrados a partir del Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales a la actualidad.

El estudio de las relaciones entre los ordenamientos jurídicos nacional y local permitieron, finalmente, confirmar parcialmente que existe una coincidencia general en el reconocimiento nacional y local de derechos y objetivos de políticas públicas en materia de urbanismo y género al compararlos. Esto, por cuanto a nivel nacional se puede observar un desarrollo un poco más avanzado de una estrategia desde el enfoque de derechos en la materia, mientras que el Ayuntamiento de Madrid, actualmente, se encuentra en una situación de franco retroceso.

A nivel doméstico, España no reconoce en su ordenamiento jurídico de manera expresa el derecho a la ciudad como derecho humano, aunque ha sido tomado como fundamento de la Agenda Urbana Española de 2019, instrumento no normativo que, con base en la Agenda 2030, pretende ser una guía para las políticas públicas locales en la materia que, además, reconoce la necesidad de reparar en la situación de las mujeres. Asimismo, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha echado mano de la noción de Henri Lefebvre para dar fundamento a sus decisiones en materia de género y urbanismo. En el artículo 31 de la Ley 31/2007 de Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres se protegen algunos derechos vinculados al derecho a la ciudad de las mujeres, más el mismo no es incorporado plenamente.

A su vez, el Ayuntamiento de Madrid carece de un subsistema normativo ordenado en materia de urbanismo, componiéndose de normas de carácter disperso predominantemente técnicas y con un criterio del espacio público excluyente respecto de los grupos desaventajados. La transversalización de la perspectiva de género en las políticas urbanas locales pudo ser reconstruida solo a partir del rastreo del presupuesto del área responsable y, nuevamente, solo responden a criterios de tipo técnico y no de derechos humanos.

Finalmente, esta investigación pudo reconstruir parcialmente el rol de los recursos territoriales –pero, en principio, no territorializados– denominados “espacios de igualdad”, los cuales constituyen, sin duda, un enclave con gran potencial para la realización del derecho a la ciudad de las mujeres –por supuesto, con las limitaciones que se han señalado respecto a su reconocimiento estatal y pérdida de sentido de lucha en un contexto capitalista–.

6. Referencias bibliográficas

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8. Referencias jurisprudenciales

40. Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, Recurso de apelación 146/2007, 28/06/2007.
41. Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala Primera, “Ovidio c/Comunidad de Madrid y otros s/recurso contencioso-administrativo”, 19/04/2017, sentencia 322/2017.

Notas