Licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0
Internacional (CC BY-NC-SA 4.0)
http://dx.doi.org/10.19137/perspectivas-2019-v9n2a02
Licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0
Internacional (CC BY-NC-SA 4.0)
INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA
Representación proporcional y preferencias vs. paridad de género. El caso del Concejo Deliberante de Ushuaia, un distrito de tamaño pequeño
Proportional representation and preferences vs. gender equality. The case of Ushuahia legislature, a small district
Representação proporcional e preferências vs. paridade de gênero. O caso do conselho deliberador da ushuaia, um distrito de pequeno tamanho
Marcelo Damián Guzmán
Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, Argentina; Universidad Nacional de San Martín,
CABA, Argentina; Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales, Córdoba, Argentina
marcelodguzman@gmail.com
Cómo citar este artículo: Guzmán, M. D. (2019). Representación proporcional y preferencias vs. paridad de género. El caso del Concejo Deliberante de Ushuaia, un distrito de tamaño pequeño. Revista Perspectivas de las Ciencias Económicas y Jurídicas, Vol. 9, N° 2 (julio-diciembre). Santa Rosa: FCEyJ (UNLPam); EdUNLPam; ISSN 2250-4087, e-ISSN 2445-8566. DOI: http://dx.doi.org/10.19137/perspectivas-2019-v9n2a02
Resumen: Los intentos de modificar o eliminar el método de preferencias para los concejales de la ciudad de Ushuaia a fin de garantizar la paridad de géneros en la representación produjeron un debate que debe atenderse. Se postuló que suprimiendo ese método o incluso modificándolo para que respete la igualdad de géneros en el actual contexto de régimen electoral se garantizará la paridad de género en ese órgano legislativo municipal. Un estudio de la evolución de su sistema electoral nos dirá si ello resulta factible o, si por el contrario, otras variables –especialmente la magnitud del distrito o la modificación del umbral electoral– deben ser tenidas en cuenta para aspirar al cumplimiento de ese objetivo.
Palabras clave: Sistema electoral; Igualdad de género; Ushuaia; Estudio evolutivo.
Abstract: In the city of Ushuaia there were several intents to change or to eliminate the method of preferences for the legislators in order to guarantee gender equality among the representatives. It has been said that, erasing this method or changing it would be a good measure in order to concrete gender equality in the legislature. We aim to present here an historical evolution of the voting system to see if it is true or if, on the contrary, due to other causes, there should be other issues to think about.
Key words: Electoral system; Gender equality; Ushuaia; Evolution.
Resumo:As tentativas de modificar ou eliminar o método de preferências dos conselheiros da cidade de Ushuaia, a fim de garantir a paridade de gênero na representação, produziram um debate que deve ser tratado. Postulou-se que, ao eliminar este método ou mesmo modificá-lo para que respeite a igualdade de gênero no atual contexto do regime eleitoral, a paridade de gênero será garantida neste órgão legislativo municipal. Um estudo da evolução de seu sistema eleitoral nos dirá se isso é viável ou se, por outro lado, outras variáveis –especialmente a magnitude do distrito ou a modificação do limiar eleitoral– devem ser levadas em consideração para aspirar à realização desse objetivo.
Palavras chave: Sistema eleitoral; Igualdade de gênero; Ushuaia; Estudo evolutivo.
Desde que tomé conocimiento del intento de distintas organizaciones de aprobar
un proyecto de ordenanza para modificar el actual régimen electoral municipal
de Ushuaia con la finalidad de garantizar la efectiva paridad de géneros en el
Concejo Deliberante local, (1) tuve mis reparos sobre su viabilidad práctica, más
allá de su indudable equidad, en el actual contexto sin una reforma significativa.
Esa primera opinión se basaba en mi conocimiento de las actuales reglas del
régimen electoral y el funcionamiento del sistema electoral municipal, sumado a
los ostensibles efectos de la pequeña magnitud del distrito (siete bancas sujetas
a elección), la fragmentación del sistema de partidos y la notoria dispersión del
voto existente en los últimos tres ciclos electorales (2007, 2011, 2015).
Mayor perplejidad me generó la decisión judicial que ordenó al referido órgano
legislativo avanzar sobre modificaciones para realizar cambios que permitieran
la paridad de género en la integración del Concejo Deliberante de Ushuaia, (2)cuando estamos ante un evidente caso de facultades privativas de ese departamentode gobierno municipal y que juegan dentro de su ámbito de reserva; e
incluso al manifestarse que no era necesario una reforma de la Carta Orgánica
que contiene numerosas reglas electorales condicionantes de los resultados. La
mentada decisión devino como consecuencia de una acción de amparo ante la
decisión del plenario del Concejo Deliberante de pasar al archivo los proyectos
en cuestión.
Debo aclarar que no constituye objeto de este trabajo analizar los fundamentos
de por qué un proyecto legislativo es desechado o la dinámica de una sesión
plenaria de un órgano colegiado autónomo, sino más bien enfocarnos sobre la
sustancia y viablilidad del proyecto debatido.
Desde la sanción de la Carta Orgánica municipal, que aspiró a la igualdad de género
en los cargos electivos (art. 30), se realizaron cuatro elecciones de concejales
(2003, 2007, 2011 y 2015) y se pusieron en juego un total de veintiocho (28)
bancas. Es un hecho que en ese período la representación femenina obtuvo solamente
tres bancas de ese total (1 en 2003, 1 en 2007 y 1 en 2011). Por ello me
resulta llamativo, y por ello pretendo analizar, el fenómeno que se nos aparece con
algún tipo de regularidad e investigar qué causas pueden producir esos resultados
que no se aproximan a la deseada igualdad de géneros.
El tema estudiado, más allá de no soslayar el innegable derecho a la igualdad
de género en la representación efectiva, puede abordarse desde distintas ópticas
y por diversos grupos de interés o instituciones, cada cual con su sesgo
característico.
De lo manifestado en los medios de comunicación, y presumo que también en
la decisión judicial actualmente recurrida, se ha puesto especial énfasis en las
convenciones internacionales suscriptas por la Nación Argentina y su observancia
por el Estado, en este caso municipal, sobre temas de género. (3) De ser así,
no se ha abordado en tema en su integridad sino solamente desde un aspecto
meramente formal, estático y por ende sesgado.
Asumo que el tema en cuestión, sin olvidar el aspecto vinculado al control de
convencionalidad, es materia de los dirigentes políticos por ser las reglas electorales
innegablemente endógenas a su dinámica. Pero esa característica no
resulta incompatible de la posibilidad de nutrirse sobre los aportes que pueden
hacerse desde el derecho electoral y de la ciencia política, en especial de un
área de la cual se habla mucho por operadores diversos que no conocen sus
reales contornos e implicancias. En este sentido me estoy refiriendo a cómo actúa
la mecánica electoral, o si se prefiere, a los efectos mecánicos que produce
un sistema electoral. Más tarde volveré sobre ese concepto.
El escenario sobre el que se pretende operar con la propuesta de reforma es el
siguiente: conformación de un Concejo Deliberante municipal integrado con un
número fijo de siete (7) miembros, con renovación total cada cuatro (4) años.
La legislación (Carta Orgánica municipal y ordenanza electoral) prevé la igualdad
de género para la conformación de las listas que se presenten a registro
para participar en la elección. La fórmula electoral es el sistema proporcional
D'Hondt, con un umbral del cinco por ciento (5%). La lista de candidatos a concejales
es cerrada, pudiéndose desbloquear ante un piso de preferencias de
candidatos que supere el equivalente al quince por ciento (15%) de los votos
válidos de la lista en cuestión. El resultado de la aplicación del método de preferencias
en el escrutinio definitivo no está sometido a observancia mínima de
igualdad de géneros.
Como disparador de este trabajo sostengo que desde los resultados el mecanismo
de preferencia inserto en el sistema electoral actual bajo estudio no ha producido
subrepresentación de género per se, ni fue diseñado para eso. Sostengo que el
sistema electoral actual, a pesar de estar originalmente diseñado para producir resultados
proporcionales y mantener el statu quo de representación partidaria existente
al momento de su aprobación, ha producido subrepresentación y por ende
sobrerrepresentación legislativa de determinadas fuerzas políticas que cruzan el
umbral electoral. Este efecto aparece atemperado a los ojos comunes por lo significativo
de la entrada de actores nuevos a la integración del Concejo Deliberante
(el número se elevó desde 3 en el año 2003 a 6 en el año 2011 y 5 en el año 2015).
Veremos más abajo si el sistema fue pensado como una continuidad de la situación
existente hasta el año 2003, en el cual resultaba viable una potencial
representación igualitaria, pero que experimenta problemas de output en este
sentido para soportar la presencia de más de cuatro partidos políticos.
El acceso de bancas de múltiples actores como consecuencia de la dispersión
del voto, el voto cruzado, (4) sumada a la baja magnitud del distrito, sin dejar de
lado prácticas de cultura política de los partidos que habitualmente obtienen
bancas en las elecciones municipales de encabezar sus listas de candidatos a
concejales con hombres y no con mujeres, constituyen insumos que se traducen –sistema electoral mediante– en una casi nula representación femenina en el
órgano legislativo municipal, tal cual como se evidencia en la composición del
Concejo Deliberante de Ushuaia para el período 2015-2019.
Para comprobar lo propuesto se trabajará con los resultados de las siete elecciones
realizadas a nivel municipal para renovación de autoridades del Concejo
Deliberante de Ushuaia (excluyéndose la conformación de la Convención Estatuyente
de 2001) a fin de encontrar rastros o regularidades que permitan sostener,
o no, lo postulado. En caso de observarse que el método de desbloqueo no
produce la subrepresentación de un género en beneficio del otro se ponderarán
los posibles cambios ante escenarios de mantenimiento de las actuales previsiones
de la Carta Orgánica o con modificaciones a ella.
Pero también será necesario hacer algunas precisiones conceptuales para un
mejor entendimiento.
Para hablar de sistema electoral, primero debemos referir un concepto importante:
“régimen electoral”. En un anterior trabajo hemos dicho que el “régimen
electoral”, noción esencialmente jurídica, propia de esa rama del conocimiento
y de carácter estático, “es el conjunto de normas, organizadas en cuerpos legales
únicos o dispersos, que contienen las reglas positivas que regulan las elecciones
de candidatos a cargos electivos en un Estado determinado” (Guzmán,
2013, pp. 3-4). En cambio, “sistema electoral”, noción que es dinámica y más
propia de ciencia política y del análisis, determina “el modo en que los votos de
los electores se transforman en bancas y tiene en cuenta la interacción de las
distintas variables que en él confluyen (magnitud del distrito, fórmula electoral,
umbral o barrera electoral, estructura de la boleta de sufragio, voto en blanco,
etc.)” (Guzmán, 2013, p. 46).
Atento lo contenido en el art. 177, inc. 2, de la Constitución Provincial, que se
interpreta sistemáticamente con los arts. 5° y 123 de la Constitución Nacional,
las ciudades de la provincia que dicten cartas orgánicas deben asegurar en ellas
una representación efectivamente proporcional en la elección de sus autoridades.
(5) Varios artículos de la Carta Orgánica municipal de Ushuaia receptan eso,
como por ejemplo: art. 117, que establece un Concejo Deliberante de siete (7)
miembros; (6) art. 217, que prevé el dictado de una ordenanza electoral que, entre otros puntos, establezca representación efectivamente proporcional para los
cuerpos colegiados, debiendo ser electos sus miembros titulares y suplentes mediante
sistema de preferencia (inc. 3) y el sufragio por boleta separada (inc. 4);
art. 219, que establece que las listas de candidatos titulares y suplentes a concejales
y convencionales constituyentes deben incluir el cincuenta (50%) por
ciento de cada sexo; art. 219, que establece el método de preferencias para
desbloquear la lista de candidatos a concejales, pudiéndose así alterar el orden
preestablecido, como así también la inalterabilidad del resultado del escrutinio
definitivo, lo cual veda toda discusión posterior sobre la integración del Concejo
Deliberante; y art. 220, que establece los lineamientos generales del sistema
proporcional D'Hondt y su umbral de acceso a la distribución por parte de las
fuerzas políticas. Hasta la sanción de la Carta Orgánica municipal (2002), las reglas
electorales se encontraban contenidas en la Constitución Provincial, la Ley
Electoral provincial (ley 201) y Ley Orgánica municipal (ley territorial 236) aplicable
en subsidio. Posteriormente rigieron las previsiones de la citada norma
fundamental de la Ciudad, que estableció el método de preferencia en el art. 217
y se reglamentó mediante ordenanza electoral (ordenanza 2578/2003). De los
antecedentes del debate de la Convención Estatuyente surge que la voluntad del
legislador tuvo en cuenta principalmente los principios de proporcionalidad
del régimen electoral y la soberanía del pueblo, por sobre lo que incluso ya
estaba previsto en el art. 30 de la Carta Orgánica. (7)
Dejando de lado la tipología de sistemas electorales para definir la integración
de los órganos colegiados –mayoritarios y proporcionales–, diremos que el sistema
electoral vigente en el ámbito municipal de la ciudad de Ushuaia es: fórmula
proporcional en su variante D'Hondt, (8) con umbral electoral del 5% de los votos
válidos emitidos, con lista partidaria separada físicamente de otras categorías a
elegir y equiparada en género que se desbloquea una vez superado el piso de 15% de preferencias a los fines de definir siete (7) bancas de concejales sujetas
a elección. El escrutinio final no tiene obligación de respetar paridad de género.
Siguiendo la metodología de exposición de otros trabajos, y de lo señalado,
identificaremos elementos del sistema electoral municipal que deben estipularse
para entender mejor el trabajo realizado:
1) Magnitud del distrito: es el número de bancas sometidas a elección en una unidad territorial preestablecida. Es determinante para las oportunidades de los partidos políticos que intervienen en una elección, pues es el factor más importante para establecer la proporcionalidad o la desproporcionalidad de un modo de cálculo. Cuando mayor sea el distrito, mayor será su tendencia a la proporcionalidad. La magnitud del distrito para el caso bajo análisis es siete (7).
2) Fórmula electoral: es el procedimiento matemático que posibilita el cálculo que resultará en la conversión de los votos válidos en bancas. Este elemento determina, en principio, si nos encontramos ante un sistema proporcional o ante uno que se pensó proporcional pero no produce esos efectos. La fórmula electoral utilizada en las elecciones de concejales de Ushuaia es la proporcional D'Hondt.
3) Umbral electoral: llamado “barrera legal de representación”, fija el número mínimo de votos que un partido político debe obtener para participar del procedimiento de adjudicación de bancas previsto en la fórmula electoral. Tiene como función excluir del órgano legislativo a pequeños partidos políticos, promoviendo la concentración del sistema. Su aplicación afecta los resultados proporcionales de la fórmula. El umbral electoral previsto para la elección de concejales de Ushuaia es el 5% de los votos válidos emitidos. (9)
4) Estructura de la boleta de sufragio: refiere al diseño de la papeleta que contiene la lista de candidatos puesta a consideración del cuerpo electoral. Puede ser una boleta única con la totalidad de los candidatos presentados por todos los partidos políticos o puede presentarse separada con la oferta específica. Este último caso es el caso previsto para las elecciones de concejales en la ciudad de Ushuaia.
5) Estructura de la lista: otorga la posibilidad, o no, de elegir un orden de candidatos tal como fue formulado por la voluntad de un determinado partido político o incidir sobre ella. Cuando el votante no puede efectuar ninguna modificación en ella nos encontramos ante una lista bloqueada. En cambio, será desbloqueada cuando el elector pueda alterar el orden predispuesto de candidatos, ya sea para preferirlos o para censurarlos. Existirá la máxima libertad de acción para el votante en los casos de listas abiertas en las cuales puede agregar candidatos de otros partidos o independientes. Por contrario, diremos que estamos ante una lista cerrada con un orden preestablecido que puede desbloquearse ante el supuesto de superar algún candidato el piso mínimo del quince por ciento (15%) de preferencias sobre los votos de la agrupación política que lo propuso. Es importante destacar que no existe un sistema de preferencia pura para las elecciones municipales de Ushuaia, puesto que si así fuera la lista contenida en la boleta no contendría una numeración que define puestos en las candidaturas. En el sistema municipal la lista es cerrada, porque no se pueden incorporar candidatos ajenos a los oportunamente nominados por el partido o alianza postulante y es “parcialmente bloqueada” porque tiene un orden predefinido según las normas internas del partido o agrupación política que la propone y ese orden solo puede “desbloquearse” al alcanzar alguno de los candidatos propuestos el piso mínimo de preferencias, las cuales son opcionales y no obligatorias, por cierto. (10) Sucedido el “desbloqueo”, los candidatos más preferidos suben en el puesto que el partido le había asignado y desplazan a órdenes inferiores a los menos preferidos. Esta precisión conceptual, propia de la variante adoptada por el legislador municipal, es efectuada para no confundir voto o sufragio con preferencia. Para que haya preferencia debe haber voto válido, cosa que no sucede a la inversa, y el hecho de que exista preferencia no implica que un candidato tenga más votos que otro. Voto y preferencia son categorías distintas y la segunda existe por haberse producido la primera.
6) Preferencia: si bien puede decirse mucho respecto de las virtudes de la preferencia, no debemos perder de vista que esta institución no es neutra por ser un producto político y, como tal, también produce efectos negativos, en este caso hacia la vida interna de los partidos políticos pues: i) fomenta el mantenimiento de las divisiones internas más allá de las elecciones internas para conformar la lista de candidatos, pues incentiva la competencia entre los integrantes del partido durante el proceso electoral; ii) debilita las decisiones partidarias por existir la posibilidad de alterar el orden de la lista; y iii) personaliza la campaña y actividad política (Tula & De Luca, 1999, p. 114).
7) Voto en blanco: consiste en la elección del votante de no apoyar ninguna propuesta partidaria. Cuando alcanza niveles significativos impacta sobre la proporcionalidad del sistema por afectar la determinación del umbral electoral y por realizar la adjudicación de bancas teniendo en cuenta solo las etiquetas partidarias efectivamente votadas. Para el caso en cuestión, tras un inicial cuantificable en el 10,3% –elección de 1991– y tras pasar un máximo de 21,4% –elección de 2011–, tiene un último registro de 13,37% –elección de 2015–.
La interacción de todos estos elementos nos dirá, en el caso concreto y según
su grado, si existe permisibilidad o restrictividad en el sistema electoral
y si el output se acerca a los fines previstos para su instauración. En el caso
bajo estudio sería la proporcionalidad y la paridad de género.
En este punto resulta útil decir que los sistemas electorales tienen dos grandes
efectos: uno psicológico y otro mecánico, los cuales ya fueron mencionados
por Duverger para los sistemas de una sola vuelta y profundizados por posteriores
autores.
El efecto mecánico consiste en la subrepresentación de los partidos más débiles
(Duverger, 1957, p. 250), que son los que generalmente no alcanzan el umbral
electoral y por ende no participan del reparto de bancas.
El efecto psicológico incide en la distribución de las preferencias que los electores
harán sobre la oferta electoral e impacta en las formas de adaptación de
las élites partidarias por la dinámica que el sistema electoral genera. A partir de
la experiencia de elecciones anteriores, las élites políticas elaboran presunciones
por ser actores racionales del sistema maximizadores de su utilidad. Unos
quieren acceder a cargos, los otros no quieren desperdiciar su voto. Teniendo en
cuenta esto, existirán comportamientos de voto útil o estratégico. Visto de este
modo, el efecto “psicológico” refuerza al mecánico en desmedro de los partidos
con menos chances.
Desde que el territorio nacional de Tierra del Fuego se transformó en provincia, se realizaron siete elecciones de renovación de mandatos de autoridades municipales de la ciudad de Ushuaia. Si tomamos la serie temporal comprendida entre 1991 y 2015 observaremos la evolución de la cantidad de partidos políticos que presentaron candidatos a cargo de concejal.
Tabla 1. Cantidad de partidos que presentaron candidatos a concejales de Ushuaia
Esa tabla de datos puede traducirse en el siguiente gráfico que refleja el incremento
de la oferta electoral, el cual se nos muestra indefectiblemente en
ascenso.
Gráfico 1. Cantidad de partidos que presentaron candidatos a concejales de Ushuaia
En el lapso estudiado podemos observar, además, el aumento de la cantidad
de partidos políticos que obtuvieron representación en el Concejo Deliberante,
al lograr asignación de bancas como consecuencia de los resultados electorales.
Tabla 2. Cantidad de partidos que obtuvieron bancas en el Concejo Deliberante de Ushuaia
Siguiendo el criterio anterior, el siguiente gráfico nos marca la evolución en el
aumento de la cantidad de partidos que lograron adjudicarse bancas en el Concejo
Deliberante de Ushuaia entre los años 1991 a 2015 inclusive.
Gráfico 2. Cantidad de partidos que obtuvieron bancas en el Concejo Deliberante de Ushuaia
También podemos referenciar el desenvolvimiento del voto en blanco para la categoría electiva en cuestión a través de la siguiente tabla:
Tabla 3. Cantidad de votos en blanco para el estamento concejales municipales
El voto en blanco para el estamento “concejales municipales” es sensiblemente superior al registrado para intendente municipal, aunque se mantienen muy por debajo a los registrados en el ámbito provincial. El siguiente gráfico nos muestra los resultados en cuestión:
Gráfico 3. Cantidad de votos en blanco para el estamento concejales municipales
De todas maneras, no se nos presenta como un fenómeno tan pronunciado si se
compara con lo que sucede para la categoría “legisladores provinciales”, donde
el voto en blanco, a pesar de su disminución en el año 2015, no perfora el piso
del veinte por ciento (20%) desde el año 2003.
Analicemos entonces los resultados producidos por el sistema electoral para integrar
el Concejo Deliberante de Ushuaia entre los años 1991 a 2015 inclusive,
para buscar regularidades y poder extraer conclusiones. Se utilizan gráficos que
muestran los partidos que obtuvieron bancas y la cantidad que les correspondió,
para así lograr una mejor comprensión. En el anexo del presente trabajo constan
los datos desagregados correspondientes a los votos que lograron las agrupaciones
políticas en cada una de las elecciones realizada, los cuales permitieron
elaborarlos.
Exceptuando la elección del año 1991, donde el Concejo Deliberante fue conformado
únicamente por representantes del Movimiento Popular Fueguino (MPF)
y del Partido Justicialista (PJ), en los tres ciclos electorales siguientes (1995,
1999 y 2003) solo tres partidos políticos obtuvieron bancas.
Si excluimos el caso de la Unión Cívica Radical (UCR) para los Concejos Deliberantes
de 1995 y 1999, en los cuales únicamente contó con un (1) representante,
tanto el Movimiento Popular Fueguino como el Partido Justicialista obtuvieron
un promedio cercano a tres (3) concejales cada uno. En la elección del año 2003
la Unión Cívica Radical aumentó su representación a dos (2) concejales.
A partir de la elección del año 2007 se amplía la cantidad de partidos políticos
que postulan candidatos y aumenta la cantidad de aquellos que acceden a bancas
en el Concejo Deliberante.
Se pasó de tres (3) partidos a cinco (5) en 2007, seis (6) en 2011, y cinco (5)
en 2015. (12) Por ende, al haber una cantidad fija de cargos a repartir, existió una
disminución en el número de bancas que las fuerzas obtenían (por ejemplo, el
Movimiento Popular Fueguino pasó de tener un promedio cercano a 3 a tener 1
en el año 2007, 1 en el año 2011 y 2 en el año 2015).
Desde que se comenzó a utilizar el método de preferencias, solamente 3 mujeres
accedieron a bancas (1 en 2003, 1 en 2007 y 1 en 2011). Ellas ingresaron
únicamente por la lista de candidatos de la Unión Cívica Radical, partido
que obtuvo dos (2) bancas en cada una de esas elecciones y su acceso a la
representación se definió por preferencia de los electores de ese partido. (13) Los electores de las otras fuerzas que lograron obtener más de una banca en los
lapsos comprendidos entre 2003 y 2015 (Movimiento Popular Fueguino, Partido
Justicialista –y sus variantes–) no han tenido idéntico comportamiento al preferir
en mayor medida a hombres.
Si el mecanismo de preferencia se eliminara y se estableciera una regla de respeto
de paridad de género en la integración de autoridades electas, solo en
escenarios similares a los del Concejo Deliberante del año 2003 podría existir
representación respetando la paridad de género en una cantidad cercana a la
deseada por la presencia de solo 3 partidos y el número de bancas de cada uno.
Haciendo un ejercicio teórico, hubiera correspondido tres (3) bancas a mujeres
y cuatro (4) a hombres. En el resto de los tres concejos siguientes no podría
haber existido semejante aproximación a la paridad: en el mejor de los casos hubieran
accedido 2 mujeres sobre 7 bancas en juego (en el Concejo Deliberante
de 2007 y en el Concejo Deliberante de 2015), lo cual representa un 28,57% de
las bancas en consideración. (14)
Consecuentemente, modificar el sistema de preferencias para así cristalizar la
paridad de géneros sería prácticamente inviable –por no lograr un mínimo deseable
de tres (3) mujeres proclamadas electas– en un sistema con umbral electoral
del cinco por ciento (5%) de votos emitidos, alta fragmentación partidaria,
bajo distrito y donde no existe exigencia normativa alguna, ni cultura política,
para que los partidos encabecen la lista de candidatos con mujeres.
Solo sería viable un escenario que previera modificar el modo de conformar la
lista luego del conteo de preferencias respetando la paridad de género, con una
elevación del umbral electoral a los fines de comprimir la presencia de fuerzas políticas
en el Concejo Deliberante, reduciendo así su número, (15) lo cual producirá indudablemente la ira de los potenciales excluidos que se beneficiaban por el
aumento de proporcionalidad y que, lógicamente, no quieren transformarse en
perdedores absolutos. (16)
Mayor paridad de género no iría de la mano de mayor número de partidos intervinientes
en el reparto de bancas sin modificar la actual Carta Orgánica. Solo
una interpretación literal y sesgada del inc. 3 del art. 217 de la norma suprema
local puede llevar a concluir que no resulta necesaria su modificación para garantizar
la paridad de géneros, pero esa afirmación deviene en dogmática por
no considerar las particularidades del sistema electoral.
Si no se adoptan reglas que impliquen la compresión en los resultados de la
fórmula electoral a los fines de lograr que los partidos obtengan al menos dos
representaciones, aumentando por ende la sobrerrepresentación y los cuestionamientos
al sistema, no se resolverá en los hechos una aproximación seria a la
paridad de géneros.
Otra solución posible podría ser el aumento en la magnitud del distrito (es decir,
elevar la cantidad de concejales a más de 7) y prever la eliminación de la posibilidad
de alterar el resultado del escrutinio definitivo a los fines de establecer alguna
previsión que respete la paridad de géneros, aunque ella conllevaría necesariamente
a la reforma de la Carta Orgánica. Cualquier solución normativa que
prescinda de los antecedentes de elecciones pasadas y el indudable aumento de la fragmentación partidaria puede quedar en meras declaraciones de deseo e
inviables en la práctica. (17)
La serie temporal analizada, en especial desde el año 2003 a la fecha, expone la
fragmentación partidaria y la dispersión del voto, con el efecto de la reducción
de la cantidad de bancas a las cuales acceden los partidos políticos. En este sentido
no puede adjudicarse toda la responsabilidad por la falta de representación
femenina únicamente al sistema de preferencias, toda vez que el régimen legal
se pensó teniendo en cuenta las elecciones previas al año 2003 y para mantener
el statu quo de los partidos existentes en la época. En ese escenario se ponderó
más el acceso a la representación proporcional por encima de la paridad de género.
Se confirma por tanto la hipótesis sostenida al comienzo de este estudio.
Una reforma de la ordenanza electoral corre riesgo de causar malestar en los
partidos políticos porque se reduciría el número efectivo de partidos que acceden
a la representación. Una reforma de la Carta Orgánica para elevar el número
de concejales a elegir posiblemente producirá malestar en los restantes actores
sociales, toda vez que se encuentran instalados numerosos preconceptos respecto
de los gastos de las instituciones políticas.
Corresponde a los directamente implicados abordar en su integridad la cuestión
de la paridad de género de un modo viable.
7. Anexo
Tabla 1. Guía de resultados de votos, porcentaje de votos y bancas obtenidas por los partidos políticos desde 1991 a 2015
Tabla 2. Sobrerrepresentación de los partidos políticos en las elecciones a concejales
Notas
(1) Entre otros proyectos ingresados por Mesa de Entradas bajo el n.° 928 del año 2017. Pueden consultarse, además, los siguientes links: http://www.airelibre.com.ar/2017/12/13/esta-garantizada-la-paridad-genero-concejo-ushuaia/; https://banderafueguina.com.ar/noticia/3184/mujerespresentaron-proyecto-para-garantizar-la-paridad-en-el-concejo-deliberant.
(2) Ver, a modo de ejemplo, Santoro (2018).
(3) Por ejemplo: La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, en sus arts. 3° y 7, inc. a), abordan la discriminación de la mujer en materia política y obligan a los Estados partes a adoptar medidas para suprimirla.
(4) El voto cruzado es incentivado por reglas que establecen la emisión del sufragio por boleta separada en las categorías a elegir. No existe en el caso bajo análisis una estructura de boleta como en el ámbito nacional en la cual ese incentivo no existe pues las categorías están físicamente unidas, aunque divididas por una línea de puntos que permite su separación. El legislador provincial y municipal ha impuesto ese incentivo de voto cruzado, lo cual fue convalidado por la Junta Electoral provincial y Junta Electoral municipal en numerosas oportunidades ante planteos del Partido Justicialista de ordenar en el cuarto oscuro las boletas de modo tal que las suyas estuvieran todas juntas para así lograr un vedado efecto arrastre vedado por las normas constitucionales locales. Esa idea no aparece abandonada porque está presente en el proyecto de voto electrónico que actualmente trata la Legislatura provincial que prevé una modalidad que influye a votar por todas las categorías propuestas por un mismo partido político (ver art. 10 del Proyecto del Poder Ejecutivo 040/2016: “Las pantallas podrán prever el método de presentación por categoría de cargo a elegir o por agrupaciones políticas participantes...”).
(5) Resulta importante decir que la Constitución Provincial no ha previsto una cláusula de gobernabilidad para la conformación de la Legislatura y de los concejos deliberantes que asegure al partido que gana la elección del cargo ejecutivo una cantidad mínima de bancas, sino que ha optado por un ideal de efectiva representación proporcional, lo cual en los hechos se ha traducido en innumerables gobiernos divididos a nivel provincial y municipal.
(6) Aquí tenemos un elemento que sostiene lo dicho sobre el mantenimiento del statu quo previo a la regulación municipal, pues la Constitución Provincial, en su art. 180, inc. 1, establecía un mínimo de siete concejales para las ciudades habilitadas para dictar cartas orgánicas y ello no fue alterado en el año 2002.
(7) El convencional Villegas expresó la opinión oficial al decir: “En segundo lugar está el artículo, que –creo personalmente–, ha generado el mayor debate, que ha sido el que se refiere a que (…) ese resultado electoral, luego del escrutinio definitivo, es patrimonio inalterable en la comunidad, se lo define en ese sentido; y que los sistemas de ponderación de listas por parte del electorado, que pueden modificar el orden de las candidaturas, definen la conformación de los Cuerpos. Y hace referencia [al] requisito del artículo anterior, es decir el cupo por sexo. No habilitará discusión respecto de la integración final que resulte en los órganos deliberativos. En otras palabras, señora Presidenta, se define que en las listas que se van a ofrecer y que van a representar a los distintos partidos políticos, y que se ofrece al electorado, se respete el cupo del cincuenta por ciento por sexo. Pero, en el caso –ya llevado a cabo el proceso electoral– que surja un sistema de preferencia o de tachas, o de ponderación de lista por parte del electorado –como se lo define– se modifique esa alternancia de uno a uno, ese resultado electoral será inalterable, por cuanto se lo considera como patrimonio de la comunidad” (p. 694 del Diario de Sesiones, disponible en: http://www.concejoushuaia.com/bibioteca/files/ConvencionConstituyente/CONVEN_CONST_MUNICIPAL_Vers_Taqui.pdf).
(8) Como las variantes más importantes del género sistema proporcional tenemos a las fórmulas Hare, Saint Lague y D'Hondt. Puede verse en Guzmán (2013, 2017).
(9) Considerándose en la masa computable los votos en blanco, a tenor de lo resuelto por el Superior Tribunal de Justicia in re: “Frente Integración Fueguina s/Promueve Impugnación Contra el Acta N° 18 de la Junta Electoral Provincial Medida Cautelar” (expediente 2001/07, Secretaría Demandas Originarias), sentencia dictada en fecha 28/08/2007. No todas las jurisdicciones provinciales adoptan idénticos umbrales.
(10) Aquí se muestra una boleta de sufragio, elegida al azar, para abonar lo dicho:
(11) La totalidad de las tablas y gráficos que se presentan en este apartado son de elaboración propia a partir de datos del Juzgado Federal de Ushuaia, de la Secretaría Electoral y del Juzgado de Primera Instancia Electoral de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
(12) La presentación del peronismo unido y no separado en Partido Justicialista y Frente para la Victoria puede haber influido en la reducción a cinco fuerzas políticas en las elecciones del año 2015.
(13) Resultados de las preferencias: Año 2003: Federico Sciurano, 3864; Adriana Chaperón: 2086. Año 2007: Adriana Chaperón, 2415; Omar Coria, 923. Año 2011: Oscar Rubinos, 1177; Viviana Guglielmi, 1031.
(14) Toda vez que resulta tendencia que el electorado convalide en su posición al candidato al primer puesto de la categoría "concejal" en aquellos partidos que reiteradamente han obtenido más de una banca.
(15) Si se hace un simple ejercicio de cálculo y se sube el umbral del 5% de los votos válidos emitidos al 5% sobre el total del padrón electoral, podría hacerse un cálculo, tomando a los fines expositivos los resultados electorales del año 2011: padrón electoral: 52.306; votos válidos emitidos: 31.726; con umbral del 5% de votos válidos –1586– según ordenanza vigente:
(16) Colomer (2003) reflexiona diciendo que “... el número efectivo de partidos tiende a aumentar a largo plazo, bajo cualquier sistema electoral, creando así ulteriores presiones a favor de introducir o mantener la RP. El aumento en el grado de pluralismo político partidista puede deberse, especialmente, a los fallos de coordinación bajo reglas de mayoría para formar solo unas pocas candidaturas, así como a la iniciativa de aspirantes a líderes para dar nuevo relieve a diferentes temas y promover las correspondientes nuevas alternativas políticas ante el electorado” (p. 56).
(17) Repitamos el ejercicio manteniendo el umbral actual del 5% de votos válidos, aunque elevando la magnitud del distrito (cantidad de cargos a elegir) de 7 a, por ejemplo, 10. Usaremos los resultados reales de la elección municipal del año 2011. Los parámetros son: votos válidos emitidos: 31.726; umbral electoral: 1586; bancas en juego: 10. La representación femenina, en ese escenario tiene garantizado un mínimo del 40% de las bancas si se modifica la regulación de preferencias para que la respete con alguna regulación tipo cupo. Resultados de la simulación:
Referencias bibliográficas
1. Convención Constituyente Municipal. Diario de Sesiones.
2. Colomer, J. M. (2003). Son los partidos los que eligen los sistemas electorales (o las leyes de Duverger cabeza abajo). Revista Española de Ciencia Política. (9), octubre 2003, pp. 39-63.
3. Duverger, Maurice (1957). Los partidos políticos. México DF: Fondo de Cultura Económica.
4. Guzmán, M. D. (2017). Votes and seats. Proportional representation in Tierra del Fuego. Revista Perspectivas de las Ciencias Económicas y Jurídicas, 7(2). DOI:http://dx.doi.org/10.19137/ perspectivas-2017-v7n2a03.
5. Guzmán, M. D. (2013) Votos y Bancas. La representación proporcional en Tierra del Fuego. Revista del Poder Judicial Provincial “Obiter Dictum”, (1). Recuperado el 20 de mayo de 2019 de: http://www.justierradelfuego.gov.ar/wordpress/wp-content/uploads/2014/10/Votos-y- Bancas.pdf.
6. Pérez Corti, J. (2016). Derecho Electoral Argentino. Córdoba: Advocatus.
7. Solano, M. & Centeno Lappas, F. (s/f). El voto de preferencia en la Argentina. Sus diseños de reglamentación a nivel local. Recuperado el 20 de mayo de 2019 de: http://repositorio.ub.edu. ar/bitstream/handle/123456789/2042/mauro_solano.pdf?sequence=1&isAllowed=y
8. Tula, M. I. & De Luca, M. (1999). “Listas sábana”, preferencias y tachas. Algunas reflexiones a propósito de la reforma electoral en la Argentina. Postdata. Revista de Reflexión y Análisis Político, (5).
Fecha de recepción: 10/09/2018
Fecha de aceptación: 16/10/2018