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Las universidades nacionales ante el ajuste. Artículo de María Betania Oreja Cerruti. Educación, Lenguaje y Sociedad EISSN 2545-7667 Vol. XXIV Nº 24 (Abril 2025) pp. 1-17.
DOI: http://dx.doi.org/10.19137/els-2025-242405
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DOSSIER
Las universidades nacionales ante el ajuste
National Universities in the face of the budget adjustment
María Betania Oreja Cerruti
Departamento de Educación, Universidad Nacional de Luján,
Argentina
Fecha de recepción: 02/12/2024 / Fecha de aceptación: 10/12/2024
Resumen
A partir del proceso de ajuste sobre las universidades nacionales, por parte del gobierno de Javier Milei, planteamos algunas discusiones para contribuir al debate respecto de la situación actual de las universidades en Argentina. En primer lugar reflexionamos sobre el papel de la educación superior en la formación de atributos para la producción social y, por tanto, en la formación de la fuerza de trabajo. A partir de tomar en cuenta el proceso expansivo de la educación superior a nivel mundial, se caracterizan brevemente las condiciones en las que ese proceso se dio en la Argentina en los últimos cincuenta años. Particularmente se advierte que el crecimiento de las tasas de la educación superior se dio a la par de una tendencia de caída salarial y empobrecimiento del conjunto de la clase trabajadora. Se pasa revista a los problemas derivados de esa situación y a las orientaciones que fueron ganando consenso para enfrentarlas en los últimos años. Por último se reflexiona sobre algunas de las debilidades de las universidades para enfrentar el ajuste, poniendo el foco en la falta de articulación con otros niveles del sistema educativo y papel de crítica social de cara a una defensa potente de los sectores, así como acerca de la necesidad de agudizar el papel de crítica social de cara a una defensa potende de la educación pública.
Palabras clave: Universidades nacionales, financiamiento de la educación, formación de la fuerza de trabajo, Argentina.
Abstract
Given the process of budget adjustment on national universities by the government of Javier Milei, we raise some discussions to contribute to the debate on the current situation of universities in Argentina. First, we reflect on the role of higher education in the formation of attributes for social production and, therefore, in the formation of workforce. Considering the expansive process of higher education worldwide, we briefly characterize the conditions under which this process took place in Argentina during the last fifty years. In particular, it is noted that the growth of higher education rates occurred at the same time as a trend of falling wages and impoverishment of the working class as a whole. A review is made of the problems arising from this situation and of the orientations that have been gaining consensus in recent years in order to address them.
Finally, we reflect on some of the weaknesses of the universities to face the budget adjustment, focusing on the lack of articulation with other levels of the educational system and sectors, as well as on the need to sharpen the role of social criticism in the face of a powerful defense of public education.
Keywords: National universities, education financing, workforce training, Argentina.
Punto de partida
Para comprender la situación que atraviesan hoy las universidades nacionales en Argentina consideramos necesario partir del reconocimiento de su papel en la formación de atributos para la producción social y, por tanto, en la formación de la fuerza de trabajo.
Si bien esta primera cuestión puede resultar un conocimiento que se da “por sabido” y, de hecho, ha sido ampliamente estudiada, observamos que en los análisis nacionales que se realizan sobre la educación en general y la universitaria en particular, sobre sus características y problemas específicos, suele predominar un enfoque que termina abstrayéndolos del proceso de unidad social que los determina. De este modo, de diversas maneras se delimitan arbitrariamente “esferas” de la realidad a la que se les atribuye un funcionamiento relativamente autónomo –“lo político”, “lo económico”, “lo educativo”, más o menos condicionadas unas por otras según la perspectiva del investigador-, separando lo económico de lo político, el mercado del Estado y, en este caso, la formación universitaria de la producción social en el capitalismo (Alvater [1976], 2017; Thwaites Rey, 2005; M. Hirsch e Iñigo, 2005: D. Hirsch, 2022). Por el contrario, consideramos indispensable partir del reconocimiento inicial señalado a fin de superar análisis fragmentarios que impiden alcanzar una mayor comprensión de los procesos que atravesamos.
En ese sentido, reflexionar sobre la expansión y el financiamiento de las instituciones universitarias así como sobre el derecho a la educación superior, nos lleva a estudiar la reproducción general de la sociedad y las necesidades diferenciadas de formación que genera el proceso de acumulación de capital, a nivel mundial, y en nuestro país en particular. Caso contrario, nos moveríamos en un plano de análisis superestructural que se abstrae –arbitrariamente y de manera más o menos consciente y más o menos aguda– de la materialidad de la vida social.
Expuesto de modo muy sintético, en el modo de producción capitalista la educación universitaria es parte del proceso de formación que requiere la producción de medios de vida y la organización de la vida humana, es decir, del desarrollo de atributos productivos físicos e intelectuales que el capital, como relación social general, demanda de los sujetos; proceso que adquiere formas históricas específicas (Iñigo Carrera, 2013). Por supuesto esta formación no se realiza solo en las universidades, sino que comienza tempranamente con la formación de atributos generales en los niveles obligatorios del sistema educativo y también por fuera de este. No obstante, los cambios técnicos en los procesos de trabajo, consolidados en las últimas décadas del siglo XX –a través de la automatización, la robotización, la mayor productividad del transporte internacional y de las telecomunicaciones– acentuaron la diferenciación entre los trabajadores que vieron simplificadas sus tareas, operando como apéndice de la maquinaria o realizando tareas de montaje, y quienes deben enfrentar tareas más complejas que requieren de distintas capacidades para avanzar en el control de las fuerzas naturales y en la organización de la producción (Iñigo Carrera, 2013).
La expansión de la educación superior está por tanto determinada por las necesidades de formación de ciertos conocimientos, aptitudes, habilidades, disposiciones morales, etc. que impone el proceso de acumulación de capital de forma diferenciada. Incluso estos resultan insuficientes para el desempeño de ciertas tareas y requieren de una mayor especialización que se resuelve a través de la formación de postgrado. Así, la reivindicación por el derecho a la educación que defendemos es, al mismo tiempo, un requerimiento específico del desarrollo del capitalismo respecto de qué conocimientos, aptitudes, atributos requiere una porción de la fuerza de trabajo para la producción social.
A lo largo del siglo XX se registra una expansión sostenida de la educación superior a nivel mundial que, por supuesto, asume formas diversas en cada país, según su papel en la división internacional del trabajo, su historia y sus luchas específicas. Como es sabido, ese proceso es más temprano en América del Norte y en Europa cuyos países alcanzan, en promedio, tasas brutas del 30% a inicios de la década del ’70 duplicando a las de 1955, y muy distantes de las del resto del mundo.
La evolución de la matrícula en instituciones de educación superior por región, en los últimos cincuenta años, muestra un proceso expansivo generalizado. Entre los años 2000 y 2020, los y las estudiantes de educación superior más que se duplicaron en términos absolutos alcanzando los 235 millones, con un crecimiento acelerado en los países de Asia Central y Meridional en cifras absolutas y en términos relativos. Salvo África Subsahariana, en 2020, todas las demás regiones alcanzaron en promedio tasas brutas superiores al 25% y cercanas al 80% en el caso de Europa, América del Norte y Oceanía. Los países de América Latina y el Caribe muestran una expansión sostenida con una aceleración notable en los últimos 25 años pasando, en promedio, de una tasa bruta del 23% en 2000 a casi el 55% veinte años después (UNESCO, 2022).
La expansión de la educación superior en Argentina
En Argentina, la información censal muestra el incremento continuo de la matrícula en los últimos cincuenta años, con dos momentos de crecimiento acentuado: los años que van desde el censo de 1980 al de 1991 y la etapa 2010 a 2022. El gráfico siguiente presenta la evolución de las tasas netas y brutas considerando los dos segmentos de la educación superior en nuestro país: las instituciones universitarias y los Institutos de Educación Superior (IES).
Gráfico N° 1: Tasas netas y brutas de educación superior, según segmento. Argentina, total país (1970-2022)
Tasas netas Tasas brutas
Elaboración propia. Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022 micro datos censales de los Censos poblacionales de Argentina del INDEC 1970, 1980,1991, 2001 y 2010, obtenidos de IPUMS, Minnesota Population Center. Integrated Public Use Microdata Series, International: Version 7.3 [dataset]. Minneapolis, MN: IPUMS, 2020. https://doi.org/10.18128/D020.V7.3 Información procesada por Victoria Rio en el marco del proyecto de Investigación “La formación de la fuerza de trabajo y la educación superior en el GBA: tendencias y políticas (2001-2019)”, dirigido por Laura Rodríguez y co-dirigido por M. Betania Oreja Cerruti, Departamento de Educación de la UNLu (DISPCD-ELUJ: 0000149-22).
Nos interesa subrayar que, en nuestro país, el proceso de expansión del sistema educativo en general y de la educación superior en particular, se dio a la par del deterioro general de las condiciones de vida del conjunto de los trabajadores. En efecto, desde 1975 se registra una tendencia a la caída del salario promedio que tiene como consecuencia un proceso de empobrecimiento general de la clase trabajadora. La evolución del promedio salarial desde ese año muestra el inicio de la tendencia, con el Rodrigazo, y la fuerte profundización de la pérdida adquisitiva durante la dictadura cívico-militar. Los primeros años de la recuperación de la democracia permitieron recomponer los niveles salariales a valores semejantes a los de inicios de la dictadura para volver a caer progresivamente hasta la crisis de 1989 y desplomarse con la de 2001/2002. Con el alza del ciclo económico, motorizado por el boom de los commodities durante la primera década del siglo XXI, los salarios comienzan un sendero de recuperación que se detiene en 2013; no obstante, no llegan a superar, en promedio, los peores valores de la década de 1980. A partir de allí comienza un nuevo período de descenso, con oscilaciones, agudizado en 2018 y con un nuevo desplome en la transición entre el gobierno del Frente de Todos y el inicio de la presidencia de Milei, profundizado por este último. Este movimiento, descripto muy sintéticamente, implicó el incremento tendencial de la pobreza, de la desocupación y del empleo precario –con oscilaciones y momentos críticos en los que no nos detendremos aquí- lo cual dio lugar a una masa persistente de trabajadores pobres, como forma de compensación del capital ante las fases contractivas del ciclo económico, basado en el movimiento de la renta de la tierra (Iñigo Carrera, 2007; Kornblihtt et al, 2023).
En síntesis, tomando en cuenta la tendencia de los últimos cincuenta años, la expansión de la educación superior se dio a la par del deterioro general de las condiciones de vida de la clase trabajadora argentina, con diferenciaciones por fracción.
Ello es lo que explica algunas características de la educación superior en nuestro país en las últimas décadas, especialmente relacionadas con la edad de los estudiantes, el alargamiento de la duración real de los estudios y las dificultades para el egreso. De hecho, la diferencia que se registra en el gráfico anterior entre las tasas netas y brutas indica la proporción significativa de estudiantes mayores a 24 años de edad. La situación de una amplia porción de trabajadores, en relación de dependencia o por cuenta propia que, al mismo tiempo, cursan estudios superiores genera obvias consecuencias en las dificultades para dedicarse a los estudios con el tiempo suficiente, con efectos en el alargamiento de las carreras y en las tasas de graduación.
En este marco, ya previo a la asunción de Milei a la presidencia, venían ganando consenso orientaciones referidas al acortamiento de las carreras, el reconocimiento de tramos de materias entre carreras (como el Sistema Nacional de Reconocimiento Académico durante el gobierno de la Alianza Cambiemos) y la reducción de la carga horaria de cursada bajo la forma de la virtualización, especialmente a partir de la postpandemia. Estos temas fueron planteados explícitamente en el documento adjunto a la Declaración del Ministerio de Educación y del Consejo Interuniversitario Nacional del 14 de diciembre de 2021, como parte de las estrategias para favorecer la retención y mejorar la graduación. Allí se afirmó la necesidad de revisar la duración de las carreras atendiendo a que solo el 29,6% de los estudiantes universitarios egresan en el tiempo teórico, solo el 33,5% de los nuevos inscriptos en las universidades es menor de 20 años y a que la tasa de desgranamiento en el primer año es del 60% (información de la Secretaría de Políticas Universitarias citada en el documento adjunto a la Declaración, correspondiente a 2021). Frente a ello, se señaló que era preciso considerar las horas de estudio y de obligaciones académicas que implican las carreras universitarias, por fuera de las consignadas estrictamente en los planes de estudio, de contacto directo entre docentes y estudiantes. A su vez, se convocó a que las universidades ofrezcan titulaciones intermedias –que permitan reconocer a los estudiantes ciertas competencias, con énfasis técnico-; certifiquen trayectos formativos que no implican titulaciones pero que reconocen el logro de ciertas competencias o tramos de formación; y avancen en procesos de reconocimiento de saberes y competencias alcanzados fuera de la universidad. Por último, se expuso que el acortamiento de las carreras debía ser un tema a debatir.
En todo caso, estos planteos y la forma en la que van avanzando en las instituciones universitarias de nuestro país, se configuran como respuestas pragmáticas que se (nos) van imponiendo ante las dificultades derivadas del deterioro en las condiciones materiales de vida y las dificultades para estudiar. La forma en que se manifiestan y la diversidad de respuestas por institución nos alertan sobre la profundización de procesos de segmentación y diferenciación.
El ajuste actual sobre las instituciones universitarias nacionales
El fuerte ajuste sobre las universidades nacionales ejecutado por el gobierno de Milei y sus aliados políticos, se realiza sobre la base de una retracción del gasto de los años previos inmediatos. Luego de una etapa expansiva entre 2004 y 2009 –tanto en pesos constantes como en porcentaje del Producto Bruto Interno, durante los años del boom de los commodities- entre 2010 y 2015 la inversión creció más lentamente y tendió a estancarse. A partir de allí descendió, especialmente desde 2018, con oscilaciones, y no volvió a recuperar los valores previos fuente.
A lo largo de estos años, como es sabido, la oferta institucional y la matrícula de las universidades públicas creció: de las 45 instituciones universitarias existentes en 2003 (38 universidades, 6 institutos y una universidad provincial) con cerca de 1.275.000 de estudiantes en carreras de grado y pregrado, hoy contamos con 57 universidades y 4 institutos universitarios nacionales (además de 7 instituciones provinciales), a las que asisten 2.030.000 de estudiantes (Departamento de Información Universitaria, 2024). La expansión de la matrícula y la retracción del gasto de la última etapa llevaron a la reducción del gasto por estudiante. Siguiendo el movimiento antes descripto, entre 2004 y 2009 el gasto por alumno más que se duplicó. Desde ese año y hasta 2015 creció muy levemente, tendiendo a estancarse, con incrementos en 2013 y 2015 y una caída en 2014. A partir de allí comienza un descenso casi continuo, a excepción de 2017, que llevó el gasto por alumno de 2021 a valores similares a los de 2005 (García de Fanelli, y Broto, 2023).
Sobre esta base es que se produce el ajuste del gobierno de Milei en los gastos de funcionamiento de las instituciones, del presupuesto para proyectos de investigación y extensión y, especialmente, en los salarios docentes y no docentes que significan la mayor parte del presupuesto universitario (Laboratorio del Salario de la Docencia Universitaria, 2024; Curcio et al, 2024). Al mismo tiempo la función Ciencia y Técnica de la Administración Pública Nacional se redujo un 30,6%, según las últimas estimaciones, con un retracción del 23,5% en el presupuesto del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), del 27,7% en la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) y del 18,6% en el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) (Grupo EPC, 2024).
El ajuste sobre los salarios universitarios se realiza, además, sobre un sistema que tiene solo el 10% de los cargos docentes con dedicación exclusiva y el 17,4% con semi-exclusiva, es decir, un sistema universitario que funciona mayoritariamente con docentes con cargos de dedicación simple. Además, el 56% de los cargos corresponden a las categorías de Ayudante de Primera y Jefa/e de Trabajos Prácticos y poco más de un tercio a las de Adjunto, Asociado y Titular (Departamento de Información Universitaria, 2024; el resto se completa con 5,1% de cargos de Ayudante de Segunda y 3% de cargos de otro tipo). No hace falta abundar en el hecho de que un docente con dedicación simple no puede realizar tareas de investigación ni de extensión y que los bajos ingresos lo empujan por debajo de la línea de pobreza, situación que se enfrenta mediante procesos de multiempleo e intensificación laboral.
El ahorro fiscal del que el gobierno nacional se enorgullece desfinanciando a las universidades significa, entonces, no solo el empobrecimiento de los trabajadores docentes y no docentes, sino el mayor abaratamiento de los graduados universitarios como fuerza de trabajo disponible, al degradar las condiciones en las que se forma la fracción de la clase trabajadora que ingresa a las universidades nacionales. En ese proceso, se abren interrogantes respecto del tipo de atributos que se están formando en las universidades, tanto en quienes culminan sus estudios como en los que no (Mendonça y Pérez Trento, 2020) y de su disponibilidad para la competencia –vía virtualización- en el mercado de empleo mundial.
En ese marco, el proceso en torno a la Ley de Financiamiento sancionada por el Congreso de la Nación, luego de las masivas movilizaciones en reclamo por mayor presupuesto para las universidades, da cuenta de la debilidad en la que nos encontramos. En su aspecto más obvio por el veto de Milei, respaldado luego en el Congreso por sectores políticos aliados, con el argumento explícito de que el equilibrio fiscal y la estabilización de la macroeconomía se sostienen a costa de los ingresos de los trabajadores activos y pasivos y del gasto público. Pero, además, porque la Ley se restringió a la actualización de los gastos de funcionamiento y a la recomposición salarial de docentes y no docentes solo de 2024, sin siquiera establecer metas a largo plazo respecto del presupuesto universitario y mucho menos de impulsar una discusión sobre el desfinanciamiento general del sistema educativo. De este modo, se omitió cualquier debate respecto de una nueva ley de financiamiento educativo que abarque al conjunto de los niveles o que, al menos, considere la restitución de los fondos nacionales eliminados por el gobierno de Milei para los docentes no universitarios como es el caso, especialmente, del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID).
Vale recordar que la Ley de Financiamiento Educativo sancionada en 2005 fijó metas a 2010 y que, desde ese momento, ni el Congreso ni el Poder Ejecutivo en sus sucesivas conformaciones impulsaron la sanción de una nueva norma que renovara las metas y los mecanismos para lograr el prácticamente inalcanzado 6% del PBI para educación. Así, se pone de manifiesto la ausencia sostenida de un debate público y legislativo respecto de las necesidades presupuestarias del conjunto del sistema educativo argentino.
Reflexiones para contribuir al debate
Frente a la situación descripta y el ajuste que atravesamos, nos interesa plantear algunas reflexiones respecto de nuestra acción como estudiantes, no docentes y docentes de la universidad y sus diversas organizaciones, en torno al conflicto por mayor presupuesto a lo largo de 2024.
En primer lugar, considero necesario advertir la escasa articulación de las universidades nacionales con los reclamos del resto del sistema educativo y también con otros sectores, como las instituciones de Cultura y de Ciencia y Técnica, por mencionar los “más próximos” en términos de su papel social. Esto se manifestó en la propia ley vetada, tal como ya hemos planteado, o en las medidas de fuerza que, en general, estuvieron desarticuladas.
Está claro que esto excede nuestra propia acción y pone de manifiesto procesos de fuerte fragmentación social y las propias dinámicas de conflicto de los sectores mencionados. Sin embargo, creemos necesario abrir interrogantes que tomen en cuenta rasgos corporativos en nuestros propios reclamos. Las multitudinarias movilizaciones del 23 de abril en todo el país, en defensa del presupuesto para las universidades públicas, sin dudas dan cuenta de las luchas históricas por una universidad pública, gratuita y de ingreso irrestricto. Al mismo tiempo, requiere ser objeto de reflexión el contraste con la falta de masividad y apoyo social ante el ajuste sufrido, por ejemplo, por los otros niveles del sistema educativo, las instituciones de salud o las jubilaciones. En este sentido, contribuiría a la caracterización de la situación política analizar cuánto de aspiración individual, como promesa de movilidad social, permea el reclamo universitario y cuánto hemos resignado las distintas fracciones de la clase trabajadora respecto de los niveles previos de escolarización y la salud, privatización y diferenciación social mediante.
Otro punto sobre el que considero imprescindible reflexionar es acerca de la capacidad de análisis y crítica social que desarrollamos en las universidades nacionales. El asombro respecto de la victoria de la Libertad Avanza en las últimas elecciones expresa nuestros obstáculos por identificar las transformaciones en la sociedad argentina (que van mucho más allá del papel de los medios de comunicación y su construcción de sentido). Por supuesto esta observación es una generalización que debe ser matizada, pero nos interesa abrir preguntas en esa dirección, avanzar en el análisis de qué temas y problemas pudimos identificar y cuáles hemos soslayado, qué problemas hemos definido como tales y cuáles no. En definitiva, qué caracterización y debates pudimos o no realizar respecto de los procesos que llevaron a que sea elegido un candidato sin estructura propia y con la promesa explícita de ajustar las cuentas públicas y a la clase trabajadora; cuánto posibilitó u obstaculizó la mirada parcial desde la propia fracción que conformamos desde nuestras propias condiciones de vida como universitarios, condiciones que también son muy diversas al interior de cada claustro y, en el caso de los docentes, según categoría, dedicación y antigüedad.
En una exposición realizada durante este año, el ensayista Alejandro Horowicz afirmó que cuando tuvimos que elegir entre Massa y Milei ya estábamos (como clase obrera) derrotados. Agreguemos que poco antes la mayor parte de los votos se repartieron entre Massa, Bullrich y Milei y que ocho años atrás la opción en el balotaje enfrentó a Macri y Scioli, ambos actualmente integrados de distintas formas al gobierno de Milei. En ese sentido, existió un consenso muy condescendiente, por parte de numerosos sectores universitarios, respecto de los gobiernos de la etapa 2003-2015 y 2019-2023, obturando la organización de reclamos y mayores exigencias al Estado e, incluso, una caracterización crítica, a riesgo de ser calificada de “funcional a la derecha”. Cabe abrir entonces preguntas respecto del papel de desarrollo de la crítica social por parte de las universidades y de su papel, también, en la construcción del consenso social.
En definitiva, consideramos que para fortalecer la defensa de la educación pública y las mejores condiciones de formación de la clase trabajadora debemos poder trascender miradas y acciones fragmentarias y recuperar la capacidad de análisis crítico en las universidades para así, en un primer paso, comprender cómo llegamos hasta aquí y qué papel jugamos en ese proceso.
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